• <track id="nerll"></track>

      <ol id="nerll"><blockquote id="nerll"></blockquote></ol>

          1. <track id="nerll"></track>
            1. 從江蘇省特急公文轉發50號文看我國地方政府債務改革

              來源于:中國投資咨詢 王小文 日期:2017-06-02

              5月31日,江蘇省財政廳以特急公文轉發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》,再次引發社會各界對地方政府債務的關注。本文在對我國地方政府債務全面分析的基礎上,以江蘇省為樣本,探究政府融資和政策的演進,結合本次文件發布的影響分析,對我國債務管理提出一些預判和展望,供大家參考和研討。

               

              我國地方政府債務概述

              今年5月初,六部委聯合發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預[2017]50號),提出“切實加強融資平臺公司融資管理”、“規范政府與社會資本方的合作行為”、“進一步健全規范的地方政府舉債融資機制”等要求,各地政府、政府融資平臺、社會資本和金融機構均對此密切關注。5月底,穆迪將中國長期債務評級由Aa3下調至A1,更是引起海內外對我國地方政府債務的熱議。然而,社會各界對于地方政府債務的范圍尚有模糊和爭議,現做以下分析。

              目前,我國地方政府債務范圍是指地方政府債券以及清理甄別認定截至2014年末的非政府債券形式存量政府債務。以2014年末為截止時點,是因為《中華人民共和國預算法(2014年修正)》自2015年1月1日起實施。新預算法中規定發行地方政府債券是地方政府舉借債務的唯一合法形式,除此以外我國不存在其他任何政府直接債務。

              那么,對于地方政府融資平臺的債務、政府和社會資本合作(PPP)項目的政府支出、政府購買服務支出等,是否算作為地方政府債務呢?

              首先,關于地方政府債務,我國已給出非常嚴格的官方定義,同時按照新預算法的要求,以及地方財政預算執行報告的實際統計口徑,地方政府債務明確不包含融資平臺債務、PPP支出和政府購買服務支出。

              其次,關于地方政府融資平臺的債務,有人認為是地方政府的或有債務或者隱性債務,這是沒有與時俱進地看待地方政府債務問題。2013年國家審計署對全國政府債務進行全面摸底,并出具審計報告(第32號公告),其中對于地方政府的債務明確劃分為三類:負有償還責任的債務是指需由財政資金償還的債務,屬政府債務;負有擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務(大部分是政府融資平臺的債務),屬政府或有債務。

              在2014年底,中央對地方政府存量債務進行了認定,未納入認定的融資平臺債務以及2015年以來融資平臺新增的債務,皆為融資平臺的企業負債,從此與當地政府債務無任何關系。

              筆者采用狹義(官方定義)和廣義兩個層面來闡述地方政府債務,主要是基于各地政府融資的現實情況。國內很多地區的政府融資平臺尚未剝離政府融資職能,其債務有相當部分仍為政府或有債務。該部分債務,決不能由政府直接為融資平臺償還或提供融資擔保,而需通過政府與融資平臺簽訂政府購買服務協議等形式,建立雙方的契約關系,實現政府和融資平臺之間的良性互動。

               

              長期來看,我國地方政府舉債模式可參照美國的市政債,隨著我國地方政府債券發行規模的逐步擴大,地方政府融資平臺的完全剝離和成功轉型,地方政府隱性負債的逐步消化,上述狹義和廣義兩個定義的差距會逐步消失。

               

              最后,關于PPP項目的政府付費和可行性缺口補助以及政府購買服務支出,有人認為屬于地方政府債務,這樣的看法混淆了債務和支出的概念。PPP支出和政府購買服務支出,屬于地方政府的長期應付賬款。尤其是PPP的支出,財政部PPP操作指南(財金[2014]113號)中明確規定,PPP項目中涉及的政府支付義務,應結合中長期財政規劃統籌考慮,納入同級政府預算。所以,PPP項目的政府支出以及政府購買服務支出的總額,可以作為地方政府的“負債項”,而每年的政府付費額則為地方政府的財政支出。根據預算法,政府的全部收入和支出都應當納入預算,PPP支出和地方政府債券的還本付息一樣,均被納入政府預算,歸屬地方政府的支出責任。

               

              江蘇省地方政府舉債情況縱覽

              江蘇省是我國經濟大省,2016年地區生產總值7.6萬億元,占全國GDP的10%。同時,江蘇省的地方政府債務總額和城投債的發行規模,在全國也位居前列。截至2016年末,江蘇省地方政府債務余額1.09萬億元,債務率為62.9%。對比全國情況,2016年末我國地方政府債務余額15.32萬億元,債務率為80.5%,江蘇省地方政府債務風險總體可控。

              總的來看,江蘇省地方政府債務余額占全國地方政府債務余額的7%,債務率也低于全國水平。江蘇省地方政府的融資模式,可作為全國地方政府融資的借鑒樣本。地方政府舉借債務的唯一合法形式是發行地方政府債券。江蘇省發行地方債的模式非常具有代表性,經歷了我國地方債演進的全部四個階段,具體如下:

              (1)代發代還模式。自2009年以來,國務院批準由財政部代發2000億元地方政府債券,債券發行和還本付息均由財政部代辦。在此期間,全國總體發行額度少,江蘇省獲得的地方政府債券份額也極為有限,以2012年為例,江蘇省發行110億地方政府債券。

              (2)自發代還模式。2013年,國務院批準江蘇為試點省份,在國務院批準的額度內自行發行債券,但仍由財政部代為還本付息。當年,江蘇省自行發債153億元。

              (3)自發自還試點模式。2014年,國務院批準了江蘇等十個省市試點地方政府債券自發自還。這些地方政府不僅自行發行債券,還直接向投資人支付本金和利息。當年,江蘇省地方政府債券自發自還試點順利推進,成功發行政府債券174 億元。

              (4)自發自還模式。自2015年新預算法執行后,地方政府自發自還政府債券的模式在全國鋪開,江蘇省政府債券發行規模逐年提升。2015年,江蘇省全年發行地方政府債券3194 億元,全部用于置換政府存量債務和重大公益性項目建設。2016年,江蘇省發行政府債券4512億元。2016 年到期政府債務全部置換為政府債券,年均節省利息支出150 多億元。

               

              江蘇省政府債務管理的政策演進

              從2010年開始,我國地方政府債務管理的相關政策就陸續發布,先后出臺了國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發[2010]19號)、財政部《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預[2012]463號)、國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)、國務院辦公廳《關于印發地方政府性債務風險應急預案的通知》(國辦函[2016]88號)、六部委《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預[2017]50號)等文件。中央政策一脈相承,三令五申禁止地方政府違法違規融資行為,但仍然屢禁不止。因此,可以預見的是,中央政策問責的力度會逐步加大,處理違法違規融資的典型事件,會陸續見諸于報端。

              江蘇省對于地方政府債務管理一直非常重視。早在2012年,江蘇省政府發布《關于印發江蘇省政府性債務管理暫行辦法的通知》(蘇政辦發[2012]67號),在縣級以上(含縣級)人民政府成立政府性債務管理領導小組及辦公室,相比國辦函[2016]88號中對于政府債務管理領導小組和辦公室的設立要求,要早很多。

              2016年末,江蘇省政府出臺《關于加強政府性債務管理的實施意見》(蘇政發[2016]154號),提出了加強政府性債務基礎管理、控制政府性債務規模、規范政府舉債融資機制、實行政府債務預算管理、加強政府或有債務監管、妥善處理政府性債務存量等具體措施,有效發揮政府性債務的積極作用,防范和化解財政金融風險,是對中央相關政策的積極響應和落實。

               

              江蘇省規范政府融資的點面結合

              政策的威力在于執行。雖然江蘇省政府非常重視地方政府債務管理,出臺了一系列政策,還是出現了一些違規融資的問題。此次,江蘇省財政廳以特急公文轉發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(蘇財債[2017]32號)(注:中央50號文為加急公文),是對江蘇省政府融資擔保清理整改工作的再一次強調,并對融資平臺公司融資管理和PPP進行全面排查。筆者認為,具體出于以下兩個方面的考慮:

              (1)整改局部性問題。正如50號文開篇提到的,我國政府債務管理取得階段性成效,但個別地區違法違規舉債擔保時有發生,局部風險不容忽視。財政部曾致江蘇省人民政府《關于依法問責部分市縣政府違法違規舉債擔保問題的函》(財預函[2017]23號),提到(1)響水等縣市區政府及所屬部門涉嫌違法違規舉債擔保;(2)高郵等縣市政府及其所屬部門涉嫌違規將公益性資產注入融資平臺公司,用于抵押擔保發行企業債券。建議江蘇省核實情況,并對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員予以處理。

              (2)防范系統性風險。牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線,防范化解財政金融風險,是50號文的總體要求。在江蘇省32號文中,該要求得到了進一步的貫徹和體現。文件要求,對融資平臺公司融資管理和政府與社會資本合作行為進行全面排查,凡不符合規定的,應立即采取措施進行整改,于7月底完成整改,并于8月15日上報整改情況。

               

              總結和展望

              總的來說,地方政府債務管理涉及政府融資、PPP、融資平臺轉型等諸多方面,是未來很長一段時間政府投融資管理的核心,各地政府領導和相關部門應該給予高度重視。

              (1)預計各地政府會加快設立政府債務管理領導小組,財政部門也會相應設立政府債務管理辦公室(如同之前各地設立的PPP中心一樣),進一步統籌和協調地方政府債務的管理工作。

              (2)地方政府融資平臺會加快轉型步伐。通過上述分析,剝離融資平臺的政府融資職能是不可逆轉的。至今尚未剝離政府融資職能,尚未與政府建立良好契約關系,尚未構建自身造血機能的融資平臺公司,應盡早放棄幻想,加快戰略調整,逐步走市場化、實體化和集團化的轉型之路。

              (3)隨著整改和問責力度的逐漸加碼,各地融資平臺的融資難度和成本也逐步提高,會有一部分融資平臺公司破產。這是政府主動去杠桿的必然結果,中央已通過88號文建立妥善的應急機制,不會引發系統性風險。

               

              江蘇省此次高度重視規范地方政府舉債融資行為,希望江蘇的整改和規范措施能給全國地方政府債務管理提供可借鑒的經驗。如果說,新預算法開始執行的2015年,是地方政府債務改革和PPP的元年,那么今年的主題必然是整改和規范。未來地方政府融資須在合法合規的前提下,穩中求進。

              俺去俺来也www色官网,丁香五月综合缴情综合,手机在线av看,日韩欧美一中文字暮2019,亚洲精品高清视频在线观看