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    獨家 | 養老服務業運用PPP模式的可行性分析

    來源于:中國投資咨詢 黃美杰、郝斌 日期:2017-04-05

    養老服務業作為社會建設與人民幸福安康息息相關的重要體現,除了傳統意義的老年生活照料、康復護理、專項用品開發以外,還包括老年食品、用品、保健、保險、旅游、文化、教育等諸多產業,是集生產、經營、服務于一體的綜合性產業。隨著人口老齡化的加劇,截至2014年末,中國60周歲及以上人口超過2.12億,到2020年這一數字將達到2.48億。中國將成為全球“銀發經濟”市場潛力最大的國家。但我國養老服務業的發展目前尚處于起步階段,而PPP在我國也同樣是新型的公共服務供給模式。二者共同具備公用、微利的基本屬性,其結合勢在必然。

     

    養老PPP現狀

    如果從規則放寬的角度去詮釋,目前市面上部分養老項目實際上都已經是政府與企業之間通力合作的產物,可以稱之為廣義上的PPP。我們比較熟悉的公建民營(運營-維護合同O&M),民辦公助、政府購買服務(設計建造DB或建造-擁有-運營BOO),特許經營(建造-運營-移交BOT)等都是典型的PPP模式。

    現階段的公建民營比較像外包類PPP和特許經營類PPP兩種模式結合的產物,一方面,化解養老機構運營初期土地成本壓力和購買設施設備的資金壓力。政府擁有土地、房屋、設施的所有權以及對社會資本的監督權,有助于社會資本在擺脫高成本的壓力之后,專心負責運營和提升服務;另一方面,政府和企業雙方的關聯度不高、黏合度不強。

     

    特點分析

    從養老服務產業與PPP模式各自的特點來看,PPP模式完全可以和養老服務產業實現對接,解決養老服務產業面臨的資金缺口。兩者結合的特點表現在以下三個方面:

    首先,PPP模式和養老產業在適用的領域上完全匹配,即養老產業屬于公共服務領域,PPP則也適用于基礎設施建設和公共服務領域;

    其次,PPP模式與養老產業具有相同的投入產出特征,PPP模式投資量大,時間長,回報較少,養老產業前期投資巨大,回收利潤緩慢,其近似公益性的特點決定了不可能產生暴利,從這個角度看,PPP和養老服務產業的對接具有相同的基礎;

    最后,養老服務產業具有長期性、穩定性和高安全系數,決定了投資也應具有長期性、穩定性與高安全性,這也與PPP模式的特點不謀而合。

     

    養老PPP模式的優勢

    相對于養老產業的傳統操作模式,養老與PPP模式的結合有著非常明顯的優勢:

    首先,養老PPP項目提高了項目的安全性和收益水平。PPP模式使得政府與社會資本共擔風險,對項目投資和運營產生了積極的影響,可行性缺口補助的收入模式結合了第三方收入和政府補貼,對項目的凈現金流量產生較為有利的作用,增加項目凈現值,提高了項目的內部收益水平,社會資本方的投資回收期有所降低,可以實現規模效益。

    養老與PPP結合的第二個優勢是PPP模式將財政資金與社會資本相結合,充分發揮財政資金的放大效應,實現了政府以財政資金撬動社會資本投資的目的,減輕了地方財政負擔,在很大程度上解決了養老產業巨大的資金缺口。

    養老PPP模式的第三個優勢在于PPP模式引入社會資本參與養老服務業,可以整合政府、市場、社會的各方優勢,以資源整合+合理競爭的方式提高養老服務質量;以發展的眼光看,養老產業與PPP結合的優勢亦是巨大的:養老產業主要包含養老服務、養老地產、養老金融與養老用品四方面。從政策和市場需求兩方面來看,未來養老服務和養老金融發展潛力強勁,值得關注。從細分行業來看,養老產業引入PPP模式后,為充分調動資本活躍性,養老與休閑、地產等領域的結合將成為趨勢,養老地產、老年人休閑旅游等將細分的復合產業領域將成為未來發展熱點。

     

    設計要點

    養老類項目采用PPP模式的設計要點涉及監管標準和收費機制的制定,以及項目發起主體的確定:

    (1)設計合適的衡量指標,有效監控

    養老項目的實施以軟性服務為主,缺乏有效的衡量指標,監管難度更大。養老項目提供的主要是軟性服務,應根據老人的健康狀況,分為不同的服務項目和服務等級,并制定相應的服務標準。但目前的現狀是,養老標準規范偏重于硬件設施,軟件服務標準相對滯后,很難依據這些規范制定出一套行之有效的指標來衡量養老服務的質量,監管起來難度較大,對實施PPP模式造成一定障礙。

    (2)根據項目產生與收費機制不同來設計

    首先,對養老項目來說,相當部分都是在城市發展、舊城改造等過程中自然產生的需求,政府在這方面缺少相應的規劃,而項目通常是也由社會投資人根據市場需求發起,政府主要采取后置審批與行業監管的管理方式,難以像對基礎設施項目那樣對于養老項目的情況有一個完全的了解和掌握,因此政府也就自然在推進養老項目PPP方面比較謹慎。

    其次,養老項目收費機制比較復雜,價格彈性更大。在同一個養老機構中,由于服務類型和服務等級不同,服務收費差異通常較大,同時又可以采取不同的收費方式。不同的收費標準和收費方式將會影響投資回報率、投資回收周期等指標,從而影響投資人的投資意愿。因此,在養老項目設計初期就需要考慮不同的收費標準和收費方式所帶來的影響,這無形中就加大了政府在與社會資本合作時項目條件設計的難度。"

    (3)政府應設計出切實可行的合作模式

    養老項目可以由政府發起,也可以由市場發起,對后者,政府只要按照既有的政策給予支持和補貼就可以了;而前者,需要政府的投入,如何針對這類項目設計出切實可行的合作模式是需要重點研究的問題?!?/p>

    一是,對有效緩解政府財政壓力的養老項目采取BOT、BOO等模式。在鼓勵社會力量進入養老服務業的相關政策文件中,明確提出的適用于養老項目的公建民營、公辦民營、民辦公助、政府購買服務等幾種模式,主要是著力于運營階段,解決公辦養老項目供給能力不足、運營服務水平低下的問題。

    二是,采用“建設-維護-移交(BOT)+委托運營”的模式,在這種模式中,有三個參與方,一是政府,作為項目的主導者和監管者;二是建設方,就是社會投資人,負責設施的建設和維護;三是運營單位,作為項目建成后的運營者。

    這種大PPP模式實由兩個小PPP模式組成的。設施建設是一個PPP項目,養老服務是另一個PPP項目,政府部門起到的是中間人的作用:政府先與社會投資人簽訂投資和維護更新協議,投資方負責項目的建設和設備的置辦、維護,政府以租賃方式獲得養老設施的使用權,以租賃費支付投資人建設、維護成本及回報;同時,政府自身并不參與項目經營,而是再通過租賃經營或委托運營的方式將該養老設施租賃給運營單位使用,視情況以降低租金方式或按養老院實際入住人數給予補貼,使運營者在提供高性價比服務的同時也能獲得合理的收益。這種模式的主要優點是專業運作,解決了養老服務所需的儀器儀表的專業維護問題,同時能夠在較長時間內平滑政府投入的現金流。

    從養老PPP項目經驗來看,許多地方更傾向于把項目各方集合起來,組建SPV機構(特別目的公司),SPV將會全程負責項目的投融資、設計、建設、運營管理,直至期滿移交為止。

     

    對接方式

    由于牽涉到億萬老人的生活,因此,不能把養老服務產業當成純粹市場化的機制去運作,政府要在此方面有安全保障的意識,在財政補貼的強大后盾下,努力減少、甚至避免市場的波動對PPP養老項目的影響。針對PPP模式與養老服務業的對接,以不同出發點可采取不同的銜接方式:

    (1)養老服務綜合產業園

    當今的養老服務產業多半是投資人自掏腰包,政府財政補貼有限。這筆費用相較于老齡化社會所產生的龐大需求來說,無異于杯水車薪。在公益項目的運作中,通過對經營狀況良好的項目收取費用,為公益活動帶來源源不斷的資金,這屬于公益的眾籌與善款籌集,與PPP模式的思路殊途同歸。

    因此,在充分利用財政支持的基礎上,把綜合產業園打包成一個PPP項目面向社會資本方,以經營性項目盈利倒補公益性項目支出,不足部分由政府財政補齊的方式,應是當前階段實現PPP模式與養老服務產業對接最行之有效的辦法。這大大降低了財政支出和財政負擔,彌補政府補貼的不足,從而有效解決養老服務項目投入和回報的問題,這也是PPP模式應用于養老服務產業最根本的出發點。

    建議由政府負責總體規劃、建設和運營管理,把相對分散、獨立的養老機構集合在一起,建立大型養老院;同時凝聚社會上分散的養老服務志愿者,形成養老服務志愿者聯盟;再由政府出面把資源和專業人員統一起來,使每一個地區都有公益性的幫扶老年人的隊伍;最終在此基礎上建立綜合產業園,形成公益性、準經營性、經營性與特許經營等一體化、系統化的養老服務模式。"

    (2)養老連鎖店

    在市級或省級范圍內進行統籌,建立養老連鎖店和老年人信息管理數據庫。建立統一的管理機制,在深入社區的分公司內部完成精準養老和智慧養老。這類項目養老基金與PPP基金都可以投資。

    如果說綜合產業園是把諸多分散的養老機構凝聚在一起,形成統一的養老管理模式,體現了組織的統一性;那么養老連鎖店就把分散的資金需求籌措到一起,由政府主導形成PPP基金,統一對養老院進行支持,體現了資金的統一性。而這兩種方式都可以進一步形成政府購買的PPP模式。"

    (3)以PPP模式推動精準養老、社區養老與智慧養老

    目前,精準養老、智慧養老等養老服務新理念,在國內外備受推崇。其本質就是要全面摸清老年人的需求底細,針對不同年齡段、不同健康狀況的老年人,制定不同的服務監護計劃。這些老年人的信息統一歸到數據庫里,通過數據庫的信息對不同需求的老年人進行歸類,施以不同程度的監護。

    這些養老服務新方式,運用物聯網、云計算、大數據等技術,無論是在投資環節,還是建設、運營環節,都需要專業團隊來操作和管理,通過PPP模式來運營,可以進行系統化、專業化管理。

    綜上所述,在未來數十年中,養老服務產業將呈現多元化爆發式增長,對于政府和社會資本來說是機遇與挑戰并存的,而PPP模式成為雙方在政策指引和市場趨勢下不謀而合的共同選擇。養老服務類PPP項目的合作并非政府或社會資本單方努力的結果,基于養老產業與PPP模式共同追求長期、穩定、公用、微利的特點,項目的參與各方均應在合法合規的前提下,通過角色轉變、專業運營能力等方面的不斷提升,實現風險共擔和利益共享。

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