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獨家 | 國家PPP最新政策文件聯合解讀

來源于:中國投資咨詢 王寒陽 日期:2016-11-07

10月12日,財政部出臺兩個通知:《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》財金[2016]90號(下簡稱《90號文》)以及《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》財金[2016]91號(下簡稱《91號文》)。與此同時,國家發展改革委、住房城鄉建設部首次聯合印發《關于開展重大市政工程領域政府和社會資本合作(PPP)創新工作的通知》發改投資[2016]2068號(下簡稱《2068號文》)。


 

《通知》有哪些不同側重?

一、財政部90、91號文注重效率除了第三批示范項目中透露出的信息(詳見小詢歷史推送),中央政府在政策層面也在著手解決PPP的既有問題,以便于為PPP發展鋪平道路。近期財政部出臺兩個通知筆者認為有兩點值得關注:
1. 推動兩個“強制”試點。通知提出“在中央財政給予支持的公共服務領域,可根據行業特點和成熟度,探索開展兩個“強制”試點。在垃圾處理、污水處理等公共服務領域,項目一般有現金流,市場化程度較高,PPP模式運用較為廣泛,操作相對成熟,各地新建項目要“強制”應用PPP模式,中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助。在其他中央財政給予支持的公共服務領域,對于有現金流、具備運營條件的項目,要“強制”實施PPP模式識別論證,鼓勵嘗試運用PPP模式,注重項目運營,提高公共服務質量。”這是給部分對PPP項目積極性較低的省份施加外在約束;
2. 強調效率原則。體現在兩個方面:第一,鼓勵同等條件下優先選擇民營資本,促進民間投資,第二,確保公共資金、資產和資源優先用于提升公共服務的質量和水平。

除此之外,90號文鼓勵民營資本參與PPP,重點并不僅在于緩解預算內財政的資金壓力,更重要的是可以解決效率層面的兩大問題:1. 投資效率:相對于國有資本,民營資本更為關注項目的盈利能力,可以剔除投資效率低下的項目;2. 運營效率:在市場力量約束下,相對于國有資本,民營資本更注重項目運營,可以提高公共服務的質量。
 

二、住建部和發改委2068號文注重創新
《2068號文》在深化中小城市PPP創新工作方面,要求篩選一批具備一定條件、適合采用PPP模式的項目,編制重大市政工程領域PPP項目規劃。從中選擇若干個不同行業、不同類型且具有代表意義的PPP項目,組織高水平的咨詢公司和資深專家等,因地制宜、積極創新,精心設計項目實施方案、建立合理投資回報機制、制定規范合同文本,力爭形成典型案例,供其他同類項目學習借鑒。

這一系列政策的出臺源自于近幾年PPP項目發展迅速,但簽約之后落地難現象的頻繁出現。除了制度建設、意識形態方面的因素,缺乏有效經驗借鑒也是執行力度不高的主要原因之一。因此,創新工作方法,編制項目規劃,在總結實踐的基礎上,形成可復制、可推廣的經驗模式,向全國推廣提供借鑒,也將為推動PPP發展起到積極作用。

與以往政策不同,此次《2068號文》將PPP工作重點領域更加細化,有針對性地放在了重大市政工程領域。那么,為何要把七大基建傳統領域的重大市政工程領域作為現階段的工作重點呢?

從不久前國家發改委向社會公開推介傳統基礎設施PPP項目的數據中可以看出,此次第三批項目為1233個,總投資約2.14萬億元,涉及能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業和重大市政工程等七個領域。其中,重大市政工程項目574個,占46.55%;投資金額4133.02億元,占19.30%。重大市政工程領域在基礎建設中所占比重僅次于交通建設,成為PPP項目的第二大領域。

同時,據有關部門測算,我國的城市市政設施建設每年需要投入3000億元到5000億元,預計到2020年,城市市政設施建設總投資大約需要51000億元到85000億元。這些資金單靠政府財政投入根本無法滿足,通過PPP模式引入社會資本參與已成為當下基礎設施建設領域資金補給的有效手段之一。 


 

三項新政策要解決哪些問題?

90、91號文中最大亮點就是對工作的細化和政策的可操作性,對于PPP工作在各地方逐步落實中存在的問題予以指導和解答。1. 二次招標依據的問題自PPP工作推行以來,市場公平問題被一再提及。不少地方PPP項目確實存在罕見民資身影的情況。這往往是因為地方政府為了保證一個PPP項目在長期的運作中不出岔子,將門檻設置得非常高。我國民企只經歷了短短一二十年的發展,絕大多數企業“底子”還很薄,在硬件標準上就被擋在了門外。另一方面,PPP項目很多都采用打包招標的形式,地方政府的目的是為了將盈利較小、對資金吸引力較小的項目也推銷出去,保證有傾向公益性的項目能得到建設,而所需資金量就又一次將民企擋在了門外。

《90號文》點明,要積極引導各類社會資本參與。各級財政部門要聯合有關部門營造公平競爭環境,鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業、外商投資企業等各類型企業,按同等標準、同等待遇參與PPP項目。同時強調:“對民營資本設置差別條款和歧視性條款的PPP項目,各級財政部門將不再安排資金和政策支持。2. PPP項目執行力的問題《90號文》中最惹眼的要數兩個“強制”。一是在垃圾處理、污水處理等公共服務領域,項目一般有現金流,市場化程度較高,PPP模式運用較為廣泛,操作相對成熟,各地新建項目要“強制”應用PPP模式,中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助;二是在其他中央財政給予支持的公共服務領域,對于有現金流、具備運營條件的項目,要“強制”實施PPP模式識別論證,鼓勵嘗試運用PPP模式,注重項目運營,提高公共服務質量。

這兩個“強制”透露出兩個信息。第一,經過長時間的驗證,垃圾處理、污水處理等一些項目是完全適合PPP項目的;第二,目前很多適合PPP模式的項目并沒有積極采用PPP模式識別論證,而是沿用老做法。3. 咨詢機構人員能力的問題針對項目咨詢機構人員能力良莠不齊的問題,有地方已經率先提出“能進能出”的理念,在工作中篩選合格的合作伙伴。這次《90號文》帶有一定規范意味地強調,“要積極為項目實施創造條件,加強示范項目定向輔導,指導項目單位科學編制實施方案,合理選擇運作方式,擇優選擇社會資本,詳細簽訂項目合同,加強項目實施監管,確保示范項目實施質量,充分發揮示范項目的引領性和帶動性。要積極做好示范項目督導工作,推動項目加快實施,在一定期限內仍不具備簽約條件的,將不再作為示范項目實施。”4. PPP項目操作時間長的問題PPP項目出臺已來,很多地區都反映PPP項目操作時間長,落地難。但是在保證完成5個階段、19個步驟的要求下,什么簡化是合規的,大家對此都心懷疑問?!?0號文》提出,對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目,已經依據政府采購法選定社會資本合作方的,合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的,按照《招標投標法實施條例》第九條規定,合作方可以不再進行招標。

2068號文主要就市政領域相關行業PPP在創新方面的問題進行了深入指導與解答:

在深化市政領域相關行業PPP創新工作方面,《2068號文》提出了四點要求:

1. 開放市場,打破地域壟斷。城市政府通過規劃確定需求,采取招投標等方式遴選合作伙伴,政府通過合同管理、績效考核、按效付費,實現全產業鏈和項目全生命周期的PPP合作。

2. 完善費價機制,設置平均行業基準利潤率,給民間資本投資明確的市場預期,吸引民間資本參與。

3. 針對市政領域相關行業PPP項目小而散、不利于社會資本進入的問題,選擇并支持若干家實力較強的省內外專業企業,通過并購、重組等方式,提高產業集中度。

4.  完善行業監管機制,重點對企業的績效、運營成本、服務效率、產品質量進行監審。

這四點囊括了目前PPP項目推進中出現的最主要的問題,為創新工作指明了推進方向。當然,盡管《2068號文》提出的要求切中了PPP項目推進“企業冷”的要害,但也觸及了項目推進中的難點,要想解決這些問題,還需要加大執行力度,逐步完善相關配套政策,進一步規范市場。

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