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沙龍實錄 | PPP從概念到實踐

來源于:中國投資咨詢 黃美杰 日期:2016-10-27

PPP從概念到實踐,已經快兩個春秋了,大家聽過很多的官方解讀與學術理論,對PPP概念與基礎理論已有相當的了解,但對PPP金融與實踐來說,才剛剛開始。今天,我給大家分享的主題內容就是PPP金融理論體系和創新實踐,希望能對在座的各位朋友今后的工作、業務拓展有一定的參考價值。

今天分享的主題有兩個層面:第一,PPP政策邏輯與機制分析。第二,PPP金融創新與實踐。在講PPP金融之前說政策邏輯和機制是因為目前在PPP的具體投資和運作過程中還存在著很多的盲點,現階段的PPP實踐與取得的一些成績,都要求我們必須對PPP相關政策出臺的背景和邏輯有清晰的認識。PPP項目合作的生命周期比較長,如果不能對政策邏輯和相關法規進行分析了解,我們就難以對未來的風險進行預判與控制,投資的安全和利潤就很難有保障。

PPP政策邏輯與機制分析我國大力推行PPP模式主要有兩個方面的考慮:一是控制地方政府的債務規模,改變以往的負債方式,根據目前金融行業與研究機構統計,地方政府三類債務的真實數據要比官方公布的數據高很多。二是中國經濟的可持續發展,以支持新型城鎮化與改善型投資建設的資金需要,這也是穩定經濟與財稅指標的有力保障,根據我們的測算,一個農民轉換為城鎮居民的人均新增城市基礎設施和公共服務費用大約在10萬元左右,三個1億人與附加投資規模在42萬億元左右。在上述兩種壓力下,國家大力推行PPP合作模式的政策邏輯就很清楚了。如果說2014年底到2015年初我們還在懷疑PPP的推行力度和前景,那我們說這是正常的,但今天如果我們還在想這個問題那就是你的不對了,2015年下半年我們就告訴我們的客戶不要再去想要不要做的問題,而是要多考慮應該如何去做的問題,現在更是如此。

對于最近提到的幾個新出臺的政策“財金[2016]90號、[2016]91號、[2016]92號”等文件,我也從實踐的角度來談一些個人的不同觀點:
財金[2016]90號、[2016]91號、[2016]92號解讀(一)“財金[2016]90號”

 

重點解讀

90號文提出“在垃圾處理、污水處理等公共服務領域,項目一般有現金流,市場化程度較高,PPP模式運用較為廣泛,操作相對成熟,各地新建項目要“強制”應用PPP模式。”從正面看,這可以說明國家部委在推行PPP模式時的決心和力度,但從負面來看,兩個“強制”要求的可執行與可操作性不強, 92號文也規定了PPP項目進目錄必須通過財力評價與物有所值,那么如果是沒有通過論證與評價的項目還要求強制應用嗎?另外,目前在一二線城市很多平臺公司已經擁有很高的市場化與專業運營能力,而且服務經驗豐富,以往的項目運行效果也很好,這種情況下,新項目也必須應用PPP模式嗎?所以說,在兩個“強制”的政策執行上,還是會有些問題的。新政把兩次招標“合二為一”值得我們點贊,之前我們也一直是以這個思路在做,但從以往政策層面看還是有些瑕疵的,現在好了,新政策對“二標合一”的合規性給予了明確,這對PPP模式的應用與發展起到了積極的作用。

(二)“財金[2016]91號”重點解讀財政部等20個部委聯合發布《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》,這可以看出中央的頂層設計在不斷完善,各部委之間的協同作戰能力也在不斷加強。91號文提出了“‘又快又實’的示范項目管理要求,積極推動示范項目按期落地。”目前“快”是比較快的,從第一批項目24個總投資約1470億元,到第二批項目205個總投資約6290億元,再到現在的第三批516個項目計劃總投資金額11708億元,從規模來看,無論是市場的推行力度和接受力度,還是社會資本參與的積極性,都被大大調動起來,從速度上可以說是“爆發式”增長。但是“實”的方面還欠缺力道,還需要一些時間來解決理論與現實的很多錯配問題。91號文還對前后三批示范項目分別給出了完成釆購的時間,并提出“能進能出”管理示范項目。另外,對第一批中的6個示范項目,第二批中的1個示范項目,給予退出處理,因此,我們在項目前期的甄選、咨詢、方案設計、文本制作等方面都要有足夠的重視,堅決不去打有瑕疵的擦邊球,特別是隱藏有未來政策可能會發生變化的風險,這會讓我們在落地執行時非常被動,所以建議在新介入PPP領域的項目還是要請專業的服務機構給把把關。

關于PPP用地方面,要求“不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地,……PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任,不得與土地出讓收入掛鉤。”其實在今年初四部委聯合發布的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜[2016]4號)就已經做了相關的規定,要求儲備中心不能做一級開發,一級開發不能做儲備,儲備土地上市交易收入列入政府性基金財政收入科目,根據4號文的理解是與土地收益掛鉤的項目以政府采購的方式可以操作,但做PPP是有瑕疵的,因為當時的PPP政策要求是以10%地方公共財政預算支出為準的,專項基金屬于平行的科目無法采用。91號文雖然再次從PPP規范的角度提出了具體的用地要求,但是90號文對政府性基金預算支持PPP模式還是給開了口子。

(三)“財金[2016]92號”重點解讀92號文重點明確了幾個方面的問題。第一,強調適用于公共服務領域。第二,強調必須提前通知財政評價和認證,通過之后才可以納入目錄。第三,財政部門更加重視PPP前期的工作,也就是合規性、規范性等。第四,還提出政府跨年度財政支出責任納入中長期,這點對于PPP金融來說非常重要,因為考慮到未來政策變化與政府換屆風險,中長期的財政規劃修改,提前安排預算支出,這對PPP項目融資來說,具有一定的增信作用。第五,對地方政府正常履約表示擔憂,因為關系的政府信用與金融生態環境,明確提出嚴禁以PPP名義舉借政府債務。

除了以上三個新政策的出臺,財政部在10月11日還組織全國省專員辦對區縣級以上人民政府的負債進行核查,對違規擔保進行統計與問責。此次對政府債務的核查不僅僅是對之前的債務進行統計,同時對未來有支付責任的債務進行統一核查,這有利于國家財政對地方政府債務規模的控制,同時可以客觀評價未來地方政府的償債能力,對社會資本來說也是有利的。但有些地方政府在2015年之前融資信用偏弱的,在近兩年來“資產荒”的大背景下,通過違規擔保等方式進行舉債的,在這次核查中,紛紛發函要求追回擔保文件,例如貴州些地方,之前違規出具“財政承諾函”、“財政安慰函”等數量較多的,現在又開始普遍要求追回先前出具的函件,近期在金融市場引起不小的反響,這對區域的政府類金融生態與信用產生很大的負面影響。

PPP背景下三大關系分析PPP背景下的三大關系分析:一是中央政府和地方政府的關系;二是部委之間的關系;三是政府和社會資本的關系。

中央政府和地方政府的關系,主要是財權和事權的分配,對于中央政府來講,地方政府目前在我國并沒有獨立舉債權,“四萬億”政策后,地方政府主要是通過設立地方政府融資平臺代地方政府舉債,目前已經放權到省級代發債券,由于地方政府債務與政府信用捆綁在一期,因此,一旦地方政府發生債務兌付問題,特別是出現系統性風險,影響的不僅僅是某地方政府的金融生態,對整個政府體系的信用將產生重大的影響,所以,地方舉債過高出現兌付危機,上級政府必將給予救助,如果出現了系統性風險,那么兜底的肯定是國家財政。中央對地方政府的融資沖動與舉債方式進行控制與監督是正確的;同時,國家需要GDP指標的穩定與增長,那就必須支持具有規模效應的項目與投資,PPP模式既可以改變政府負債方式,又可以穩定GDP,因此,中央政府與地方政府既是上下級關系,也可以看做一種具有博弈性質的合作關系。另外,提醒一下大家,要適當關注平臺公司未來可能因改制或轉型而導致的債務轉移問題。

部委和部委之間的關系,91號文是由20個部委聯合發布,可以看到目前部委之間經過近兩年的磨合,協同能力越來越強。起初,發改委和財政部之間從各自的全責分別發布系列PPP管理和規范文件,地方政府、社會資本、以及各類服務機構在了解政策和應用PPP模式時都很吃力,目前,整個邏輯與監管體系越來越清晰了。官方與學術界在不同階段不同的主管領域都有相應的指定和理解,中國PPP模式的發展根據主管部門的轉變可以分為三個階段:計委—建設部—發財委(發改委和財政部協同作戰階段)。發改委現在主管基礎設施領域,負責投資上項目,并擁有定價權;財政部主管公共服務領域,代政府出資,對政府融資與舉債進行管理,負責政府付費與預算管理等。由于財政負責政府付費與預算管理,對入庫項目有基本的要求與審核,而發改委相對寬松,只是簡單的項目信息收集,因此,我們更加傾向于財政體系的項目信息。年初的時候在協助一個上市公司跟進一個某省發改委推薦的植物公園項目時,我們發現項目根本不合適做PPP,而且政府指導也沒有準備以合規的方式去做,只是簡單的給戴了一個PPP帽子,但我們合作的上市公司據說已經跟蹤了快一年的時間,這個案例對我們觸動挺大。另外,我們在具體執行PPP項目時,還要關注項目涉及的行業特殊規定,需要同時滿足行業的法規要求,例如涉及文物保護等。

政府與社會的關系,也是不同經濟體制之間的關系,政府與社會合作的目的有以下幾個方面,一是規范地方政府負債方式,轉變財政投融資方式,撬動社會資本,降低地方負債,促進經濟發展。政府希望通過改變負債方式而避免未來的破產風險, 綁定社會資本其實最終綁定的是金融機構,而短期內有實力也有魄力進入PPP領域的金融機構大部分都姓“國”,所以,最終只是左手與右手的關系。另外,目前公私合作還有很多的瓶頸與障礙,在后面的交流我們會部分展開。

PPP金融創新與實踐。上圖主要想說的是政府購買服務?,F在政府頻繁提到以PPP名義舉債,虛假政府購買服務,那么如何去判斷我們的PPP方案或購買服務方式是合規的?“政府購買服務”單從字面上就很容易解釋,就是政府出錢購買服務產品,從官方給出的解釋是:鼓勵地方政府進行輕資產運行,不養人,不持有資產,不負責運營,通過購買服務方式,直接購買所需的公共服務領域的產品。所以,政府購買的產品是服務,如果我們的交易方案中政府擁有資產或人(運營),那我們就可以認為這是一個不合規的PPP模式或購買服務方式。

說到付費方式,主要是考慮PPP合作的周期比較長,如果是十年期限,我們可能有能力整合金融機構資源合作,解決資金需求。但是如果合作的期限為二三十年,這個時候合作期限與資金可做的金融產品期限就出現了錯配問題,這個時候我們就考慮到中長期的融資加上后期的資本運作問題,可能期限越長,我們對項目現金流的要求越高。因此,我們根據不同的項目與合作周期應該關注相應的項目一般現金流與付費機制。

PPP模式涉及的主體有很多:地方政府、社會資本、融資方、承包商、運營商、原料供應、商業保險等等。我們在選擇不同的合作主體時,都應該關注各自的綜合能力與專業性,應該是在一個鏈條上做加法。保險服務這塊目前還不太完善,但未來這會是比較重要的服務工具之一,隨著PPP市場的逐步成熟,相信各類專業服務機構都會不斷完善與積極參與。有多少個合作主體,就對應的有多少個契約關系,合同將是我們未來風險控制與應對的最核心的工具,因此各項合同的起草需要反復斟酌。

對于PPP項目來講,核心的主體只有三個:政府、社會資本、金融機構。這三個主體的利益訴求如果能達成一致,PPP項目的落地就相應有了較大的保障。

選擇什么樣的地方政府作為戰略合作伙伴,這對社會資本與金融機構來說是項目成敗的關鍵,我們建議從三個方面去做考量。一是看政府的綜合素質,主要從地方政府信用、做事風格、金融服務等生態環境;二是選擇合適的區域,例如我們同樣是做區縣域,但長三角、中部、西部等不同區域的可比性差異還是比較大的;三是財政能力與行政級別,在前二個條件相似的情況下,行政級別越高、財政能力越強,則我們認為越有價值。

金融機構現在擁有比較積極的參與熱情,有部分資金已經開始嘗試小規模進入PPP項目,但距離PPP項目上規?;蚺柯涞匚铱催€需要一段時間。一是PPP項目與金融的期限錯配問題;二是具體增信問題;三是收益率偏低。由于項目大多是政府付費或可行性差額補助,所以金融機構還是偏債思路,目前與PPP最有契合度、最具有優勢的還是銀行,銀行目前雖然說是放開了投貸聯動,但具體操作還是偏債型方式;根據我們近期跟各類金融機構的交流,了解到租賃業目前比較積極,而且有所突破,大家可以適當關注。

關于社會資本,在這輪PPP熱潮中,央企國資公司還是主流,政府方與金融機構主要是從信用、政治風險、社會責任、綜合實力等方面考慮,民營上市公司目前也有部分機會,民營非上市公司目前占比極低,國家推行PPP模式的本意是引進民營社會資本,但由于短期需要大規模的建設項目穩定GDP,所以當前的現狀是可以理解的;但我們相信,隨著市場的不斷成熟與發展,經濟環境的改善,民營資本在未來的PPP領域肯定會有較好的機會?,F在在各個領域還存在很多發展瓶頸的困難階段,民營企業可以做好功課、布好局。另外,目前央企大部分項目只到地級市,所以建議民營企業多關注一下縣(區)域的業務機會。

接下來講兩個基本的通用交易結構。目前社會資本大多不是單一的主體,為了增加競爭能力,同時解決資金問題,一般情況下,社會資本會有建設單位與金融機構組建,涉及到專業運營要求比較高的,可能還會引進專業領域的運營服務機構,在這些聯合體中,一般由建設方作為牽頭人。聯合體主要是以設立PPP基金(SPV公司)的方式,以SPV作為聯合體參加PPP項目公司組建資格的競選,選中后再分別簽署PPP協議與工程總包協議等,現在已經明確,可以“二標合一”,所以項目工程部分的合作沒有太大的障礙。PPP基金可以是母子二級基金模式,也可以是項目型基金模式。

根據PPP項目的實施進度我們一般把PPP融資分為三個類型,一是資本金融資,二是項目融資,三是項目公司融資。最近我們又遇到資本金之前的資金需求,周一我陪一家央企去重慶談一個PPP項目,地方政府提出投標人必須在投標時提供20%左右的資金至指定賬戶,說是資金證明,但是實到資金,而且不認可票據與保函。

資本金融資,主要是明股實債方式,目前的杠桿比例可以做到最高近90%,常規控制在不超過80%。PPP相關的法規要求資本金是最后退出的,但實際操作的時候一般金融機構是要求建設期后分批次退出的,基本還是債的思路,那么就會面臨減資、工商變更、移交方式的變化,這個是當前我們正在積極解決的,目前初見成效。

項目融資與項目公司融資都是資本金到位后的二次融資行為,但區別是項目融資一般是項目建成前的融資,如果PPP合作期限不是很長,例如十年左右,這樣只要做一次項目貸款就可以解決問題了。但如果是二三十年的合作期限,那么就必須考慮三個階段的融資,因為目前金融機構還沒辦法做30年期限的融資,起碼是無法作為常規業務來做,所以出現期限錯配問題后,就必須在項目貸款到期后轉為資本運作,做資本運作僅有基礎資產不一定可行,但基礎資產有一般現金流相對就具有一定優勢了。

最后來說PPP項目全生命周期,一共6個階段。按照財政部的文件,目前的主推流程是:項目立項、招標準備、確定投標人、簽定特許協議、確定貸款方、簽訂融資協議、開始建設、單項交付、試運營、正式運營、達到設計能力、投資回報、項目移交、項目結束。但如果按照這個流程走,可以說90%做不下去,這也是目前PPP項目這么多但落地比例很少的核心因素之一,我們現在采用的落地方式是“倒推式落地方案”,就是采用投行思維,先解決資金問題,然后再根據政府的想法起草合作方案,政府提出修改意見,最終三個核心主體達成一致。如果是咨詢先行,一般都是以政府主管領導與各局委辦負責人的意見匯總后的記錄式方案,最終很難與社會資本、金融機構等達成一致,這也是我們主推“倒推式落地方案”的原因。PPP金融領域的問題和挑戰現在PPP金融領域幾個大的問題和挑戰,羅列以下幾個方面僅供參考:
 

1、信任問題。社會資本對政府的履約信用、換屆風險等問題;政府對社會資本的投資建設能力、融資能力、運營能力等信任問題。

2、增信問題。央企不增信,政府不增信,上市公司增信但信用有限,而且政府認可度與積極性不高。

3、投貸方式與運營問題。現在提的政府投貸聯動,實際是個偽命題,即使投貸聯動,真實投資的可能性還是很小。作為資產管理人變為投資人的可行性不大,募集資金去投偏債型項目,市場和投資者是不會同意的,而且做真實性的投資對專業素質、運營能力、未來的風險控制、評判能力的要求都是不同的,所以一個簡單的投資模式或者融資模式的變化,其實改變的是我們的定位與角色。

4、期限長、收益低的問題。這可能是央企追求的,而上市公司比較擔心。金融機構對不同的資金規模與期限審批的組織級別是不相同的,傳統業務思維下,金融機構的創新不是一兩個人能做到的,所以,期限錯配與收益分歧短時間內還會繼續存在。

5、缺乏PPP領域的復合型人才。根據實踐,我把復合型人才的標準用四個指標來進行評價,一是對政策的掌握與運用能力,二是對財政體系,特別是地方財政的運作與管理方式的熟悉程度,三是對政府投資性項目的管理與投融資流程的熟悉程度,四是對多層次金融服務工具的熟悉程度與運用能力。目前,在全國范圍內,可以說PPP領域的復合型人才相當匱乏,而且到目前為止,學術派的理論知識體系較為普及,但實踐派一般都視為商業機密進行保護,所以一般很少會輕易放出來,針對PPP合作的不同主體,目前都存在一兩個領域的知識欠缺或實踐經驗的匱乏問題。

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