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沙龍實錄 | 臧海洋:PPP項目的政府監管

來源于:中國投資咨詢 臧海洋 日期:2016-10-26

大家下午好!今天我的演講分為三部分,首先了解下PPP項目政府監管的意義,然后介紹一下PPP項目政府監管的體系,最后通過一個案例講一下如何科學構建績效評價體系。

政府監管的意義

政府監管應該是從十六大開始提出作為我國政府的基本政府職能之一,在十八屆三中全會當中提到的《決定》中得到進一步的確認,跟社會管理、公共服務、環境保護、宏觀調控并列成為基本五項基本職能之一,可見監管職能的重要性和基礎性。

它的基本定義:政府監管是具有法律地位、相對獨立的政府監管者依照一定法規對被監管者采取的一系列特殊行政管理與監督行為;政府監管不同于一般行政管理,從手段看,行政管理主要依靠行政令直接控制下屬單位而監管主要依靠法律、約定來規范和約束經濟上、法律上獨立的市場主體。這里提到的約定可在PPP項目中主要指雙方簽訂的PPP合同。

我們再看看它的基本要求:監管內容清楚,監管程序完善,監管過程透明。這三點說起來簡單,但是現在真正能做到的監管機構確實不多?;镜囊笠呀洺蔀榻A段監管結構努力的目標。

我們結合PPP的項目的基本特點來講述一下政府監管的意義。隨著PPP的熱潮,假PPP也出現了,通過這些基本特點,我們可以加以區分。

一, PPP項目一定是公共產品,比如說某企業的污水處理站,它并不是公共產品就不算PPP。

二, 雙方需是政府和社會資本,例如企業的設施以BOT方式建設,它是非政府參與,肯定不是PPP。

三, PPP是一種長期合作關系,短期的一年、兩年的項目基本上都不是PPP。

四,PPP核心是風險分擔與風險管理,可以看出PPP是一個長期性復雜的項目,風險來源于多數,如果沒有風險分擔也不算是一個PPP。簡單來說,如果一個項目所有風險都由一方來承擔,那么這種項目就不應該算是一個PPP。  

政府監管體系

基于以上,政府監管是提高PPP有效性的重要手段,從PPP項目的特點可見,雖然PPP在城市基礎設施建設中具有獨特優勢,但也是一種充滿多種風險的制度安排。為保護公共利益和投資企業利益,需要建立與PPP相適應的政府監管體系,用以識別與規范各類風險。由于PPP項目具有長期的復雜的特點,對PPP項目社會資本的競爭性優選、PPP項目建設過程的成本質量、PPP項目運行效率和產出質量和價格實行全方位監管。這些監管都需要一個有效的政府監管體系。

何為有效的政府監管體系呢?我們從以下幾方面了解下:1.PPP項目的監管目標。2.PPP項目的監管階段。3.PPP項目現行政府監管體系。4.PPP項目政府監管體系整體框架。5.構建有效的監管體系。

監管目標包括:1.持續性,保證生產或運營的可持續性。2.效率,要達到配置效率、生產效率、成本效率。3.公平,企業與用戶、用戶于用戶之間的公平。企業和企業之間的公平,就是我們選擇社會資本的時候怎么做到公平,還有用戶之間的公平,我們在市政公用行業常常提到的普遍服務義務,就是公平目標的體現。這些目標之間存在著一定程度的矛盾。要想實現一個企業的持續性,首先就是財務的可持續性,企業要追逐最大的利潤,這就與其他目標產生了矛盾,這就需要在設計監管政策時,在滿足可持續目標的基礎上處理公平和效率目標之間的權衡。政府如何權衡,首要解決的就是信息不對稱的問題,現實是,政府監管相對薄弱及社會資本掌握了更多的信息,近期政府監管的一個核心問題就是解決信息不對稱。

2.監管階段包括:事前監管、事中監管、事后監管。對于PPP項目來說,節點就是社會資本引入與退出,引入前為事前監管,退出后為事后監管,期間為事中監管。事前監管的意義是可以減少事中、事后帶來的不確定性,不確定性減少的越多,代表著我們的融資成本會越低,因為市政行業是資本沉淀行業,降低融資成本低對整個社會是很有好處的。事中監管是對運營進行全過程的監督,應每三到五年對項目進行中期評估。事后監管,是對項目產出、成本效益、公眾滿意度、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價。

接下來我們看一下PPP項目現行政府監管體系存在的一些問題:1.法規政策不健全,缺乏執法依據。2.監管機構多頭管理,監管混亂。3.監督機制缺乏,損害公共利益。4.監管手段缺乏,缺乏科學評價體系。就以上提出的這四方面的問題,總結出來我國PPP項目監管體系的整體框架應由監管的法規政策體系、監管機構體系、監管監督體系和監管績效評價體系四大要素構成。其中監管法規政策體系是監管機構運行的依據,政府監管機構體系是監管法規政策的執行主體,監管監督體系是監管機構有效運行的保障,監管績效評價體系是提高監管科學性的重要手段。他們有機聯系、相互協調,形成一個系統的監管體制,以提高監管的有效性。

如何構建有效的監管體系?第一,要完善PPP項目的監管法規政策體系,近期需要梳理相關的法律法規。第二,需要建立高效的PPP項目監管機構體系。第三,形成監管機構的多元監督體系;第四,構建科學的監管績效評價體系。

如何構建有效評價體系?

下面我通過一個案例來講一下評價體系,我們先看一下項目的背景——2006年某月某市政府與某水務投資有限公司合作,雙方簽署了《資產轉讓協議》,轉讓了市自來水公司80%的國有股權并于2007年完成資產交接,掛牌成立某自來水有限公司,某市建設局與合資公司簽署《特許經營協議》,授予合資公司供水特許經營權。同年由市建設局下屬的市政工業局對項目公司實施獨立監管,2009年建設局組織:行業專家、專業機構、監管機構對整個PPP項目的政府監管績效做首次評價。

這個背景是當時我們評估報告的背景,那么具體真實的項目產生的背景,這個是監管機構(圖示),

當時這個監管機構是四個人,這四個人不光監管供水,還監管燃氣,工作壓力很大??梢钥吹剿麄儊碜杂趦煞矫娴膲毫?,一方面是公眾的壓力,另一方面是領導的壓力。公眾不停的投訴,水質、水壓等投訴。領導問責的是因為,領導經常會接到來自于民眾的投訴、還有企業要漲價、還有供水安全、部門協調等問題。這四個人工作壓力很大,最后結果是怎樣?政府部門評比年年倒數,領導不時問責,在這種情況下住建局找到我們想了解一下這個企業和被評估的監管機構做的到底怎么樣,這就是項目的背景。

基于以上,我們對本項目進行了一下的評估內容:1.建立項目執行評估的目標體系。2.建立項目監管績效評價指標體系。3.項目監管績效的綜合評價分析。4.項目后續執行的改進方案。5.目標管理指導下的監管協助。

我們選取了四個評估目標:供水企業、特許經營協議、監管部門、公眾滿意度,根據以上評價內容,我們初步設置了自來水PPP項目的績效評估指標體系,包括供水企業績效評估,然后進行一些修正。我們首先選定指標體系,建立一級指標再細化至二級指標、三級指標然后對應的標準。評價體系建完以后,我們開始進行綜合評價分析,我們選取了目標偏差分析法,目標選擇了:橫向目標與縱向目標。由于供水企業的特殊性,它的水源、管網、用戶的不同,我們此次選取的是以縱向目標為主,橫向目標為輔的方法進行分析,然后我們根據目標偏差綜合評價得出的結論,對于偏差較大或對公共服務提供產生重大影響的關鍵指標提出針對性的改進方案。

我們通過上訴幾個步驟,已經完成了對特許經營項目當期的考核評價,并依據評價結果提出相應的改進方案。在目標管理的指導下,我們會依據改進方案,協助政府擬定出具體的監管措施并協助實施,實現真正有效的監管落實,具體的措施包括特許經營合同管理、談判協商以及必要情況下的修約等。 我們再來看一下績效評價體系構建的啟示:績效評價解決的四個問題,誰評價?評價誰?評價什么?如何評價?

誰評價?其實是由評價誰來決定的。像選項目,如果是評價監管機構,肯定是監管機構的上一級就是住建局。評價什么?就是我們的指標體系。如何評價?由企業自評,也有行業監管部門評價,也有第三方機構評價等方面。我們今天談的績效評價體系,過去我個人認為是一個監管機構的監管手段,通過我們評價以后,它不單單是一個監管手段,同時還囊括著對監管機構的績效評價,從而引出了體系搭建的順序:監管機構成立之時就應該有一套績效評價體系,對監管機構有績效評價,才能達到有效的監管。監管機構成立以后,首要任務是梳理相關法律法規,還要建立績效評價體系??冃гu價體系建立以后可以反饋、完善我們的法律法規。同時監管績效影響監管監督,只有績效考核才會有效監督。另外績效評價最好在PPP項目的事前監管中加以明確,日后監管會更加有理有據,對日后的監管才會有的放矢,減少日后的不確定性,使PPP項目更好的落地。
以上是我今天要跟大家分享的,謝謝。

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