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沙龍實錄 | 彭程:PPP模式在片區開發中的應用

來源于:中國投資咨詢 彭程 日期:2016-10-25

今天我講的題目是PPP模式在片區開發中的應用。主要包括片區開發的內涵、發展、模式和運作方法等幾個方面。

一、片區開發的概念和內涵
廣義上講,所有城鎮規劃區域內的區域性規劃建設,都可視為一種片區開發,包括:舊城改造、荒地利用或農地用途轉變、產業園區的開發等等。
但近年來狹義的片區開發,基本是在政府主導下,具有鮮明產業導向和整體功能定位,整合了特定區域內的城市規劃、產業發展、房地產開發、公用設施建設運營、公共事務治理,以及相應的投融資活動。
片區項目開發有著豐富的內涵:
 

首先,是片區發展戰略和規劃,涉及到不同的類型和層級,包括區域和城市規劃、土地利用、市政建設規劃等等,并且要結合不同產業,制定有針對性的產業規劃。

其次,是土地利用,包括土地的收儲、土地的一級開發、三舊改造以及國有土地使用權出讓、劃撥、租賃。

第三,是建設,這是社會資本方關心的主要內容之一。包括區域內各組團、子項目的建設,區域內外配套市政基礎設施的建設。

第四,是產業發展,這也是社會資本方關心的主要內容之一。包括區域產業政策、招商引資、并形成產業集聚效應。

第五,是投融資,它在整個建設和產業發展過程中非常重要。投融資有不同形式的股權融資、債務融資、項目融資、資產證券化等多種手段。

最后是區域的管理和運營,包括社會與公共事務治理、公用事業與社會事業運營與監管、財政稅收的使用等方面。
在上面提到的每個部分,都存在政府與社會資本合作的問題。一個片區開發項目里,有許多利益主體和各種矛盾需要去調和、平衡,最終反映為各類成本與收益關系,需要通過制度與協議體系來分配各方的權利義務、風險責任。特別是PPP模式以利益分享和風險分擔為特征,風險分配的不均衡會導致社會資本方總體風險增加,并最終導致成本增加,降低項目的成功率。
所以說,片區開發項目是一個復雜的社會系統工程,參與主體眾多、涉及領域廣泛,具有長期性、復雜性、強政策性、利益主體和目標多元化等特點。

二、片區開發類項目的發展歷程

第一階段,90年代初至20世紀初。我國開始建立社會主義市場經濟體制,這個階段政府財政實力很弱,而且法律體系不規范,政府把土地賣給企業,所有的事情也交給了企業,土地一級開發和房地產開發均由獲得土地使用權的房地產開發商來完成,企業獲得的權限很大。這十年,是市場主導的十年。

第二個階段是2002年到2012年。2002年我國確立了土地招拍掛制度,一二級開發從此分立,各地的投融資平臺也開始大力發展,市場化的企業退出了一級開發這個領域。政府從主導城市開發角度出臺了很多的政策制度,土地一級開發工作也逐漸規范。這十年定義為政府主導的十年。

2012年至今,開始了政企合作的時代。2014年開始國家也在大力的推廣PPP模式,政府開始把城市發展中的一些區域和領域交給社會資本一起來合作。這邊有一組來自財政部PPP綜合信息平臺公布的數據,截至2016年上年年,全國納入信息平臺的片區開發PPP項目達450個,涉及總投資額約8090億元。PPP模式在片區開發項目中得到了廣泛的應用。 

三、片區開發的幾種模式
包括投資+施工導向、房地產導向、財務投資導向、工業+新城導向、服務業+新城導向這五種。
事實上模式本身是難以復制的,現在看起來成功的模式其實當初都是逐步探索出來。政府的區域發展總體規劃、片區開發企業原有的主營業務決定了具體區域的開發模式。 

第一類,投資+施工導向模式。以投資開發片區帶動施工業務的發展,幾乎囊括了一級開發的所有內容(例如土地整理、保障房、基礎設施等),但社會資本方并不參與后期產業導入、城市營銷環節。這樣的模式下,城市價值并不僅僅依賴該種社會資本進入的影響力,實質上需要社會資本兼備相當強的資金實力和施工經驗,以滿足地方對于該片區快速成熟的需求。

第二類,房地產導向模式,也可以稱之為房地產一二級聯動模式。包括一級開發+配套項目+房地產的綜合聯動開發。往往該區域位于大城市輻射范圍之內,因為區域本身并不具備工業、服務業等導入人口因素,因此要靠一些能吸引人氣的項目,比如主題公園、游樂場、會議中心之類,基于大城市功能配套的定位,從而提升區域價值。當區域價值達到一定的程度,再以房地產等項目回收投資。

第三類,財務投資導向模式。該模式比較特殊,開發企業以股權投資形式(夾層投資形式)與政府合資共同開發一區域,社會資本僅僅扮演一個“錢袋子”的角色,利用其本身的融資能力撬動貸款,獲得保底收益和部分增值收益。但由于并不參與到實際開發管理工作中,僅提供一些支持性的城市營銷工作,社會資本利益兌現看重政府的履約能力和片區實際開發情況。 

第四類,工業+新城導向模式。這是典型的產業新城模式,包括一個片區內從前到后的規劃設計、基礎建設、配套建設、招商引資、城市運營等全鏈條的服務工作。模式本身需要引入大量的產業,對開發企業的招商能力要求很高,同時,社會資本方收益來源也是區域內的土地出讓和稅收,所以在前期開發周期內,有可能需要靠房地產提供現金流支撐。 

第五類,服務業+新城導向模式。這類模式與前一類產業新城模式有相似性,本質上都是產業+新城模式。主要是國內一些科技園、軟件園的項目,開發企業為了做二級開發,所以幫助當地政府從一級開發做起。開發企業做的基礎配套項目更符合IT企業的設施需求,同時開發房地產、以及自持一部分物業獲得收益。經營方式也較多樣,有些還能提供人力資源管理、初創孵化、風投等功能。

 四、 片區開發項目不同于單體項目的幾個特點

第一點,項目類型復雜程度不同。單體開發類項目通常是指未完成某一單一功能而建設的項目,例如供排水廠、道路、房建、公園等等。而目前在財政部PPP項目庫里,片區開發項目類別下五花八門,棚改、產業園、景區、新城、一級開發、土地整理、打包的基礎設施、灘涂圍墾等等,形式多樣。

第二點,項目包括的產品和服務不同。單體項目相對單一,這個不展開說了。完整的片區開發PPP項目往往從全鏈條考慮,包含規劃設計、建設、運營、招商、服務等,這就對項目中社會資本方提出了很高的綜合實力要求,而國內能全鏈條操作此類項目的社會資本很少,以聯合體形式參與的情況比較常見。但面對聯合體參與各方的管控,對政府方提出了更高的要求,且提高了談判難度,最終降低了落地可能性。

第三點,項目資金需求,開發運營周期不同。一個片區開發項目涉及的領域較大,對項目總體的資金需求量少則幾十,多則上百億。同時,由于開發建設周期長,一些體量大的片區開發項目,前期投入期可能長達十年,同單體項目項目,對社會資本資金運作、商業模式、開發節奏提出了更高的要求。在財務角度上講,片區開發項目更重視能看到的項目現金流以及看不到的投資資金鏈,而非所謂的回報率。

第四點,政府的角色不同。在典型的市政基礎設施PPP項目領域,基本上都是政府主導、社會資本投資建設及運營,本質上社會資本是來幫政府打工的。但片區開發項目中,更強調政府與社會資本的“伙伴關系”,政府從規劃、民生等角度考慮一個項目該不該落地、什么時候落地、項目規模多大能滿足社會需求,但社會資本也要考慮項目自身的財務規劃,且負擔了一部分為政府糾偏一些傳統開發思維的指導作用,要促進政府角色的轉變。
業內常說PPP不是一場婚禮而是一段婚姻,那么片區開發PPP就不是簡單的是兩個人的婚姻,而是兩個家族的命運了。

第五點,項目的多樣性決定了多方主體、多個部門的共同合作。先說社會資本這邊,即使是擁有全鏈條的綜合實力,作為總包方,面對項目中如此多的產品和服務內容,選擇合作方也要精挑細選,經受得住政府的考核。政府這邊,在整個項目周期內,規劃、發改、國土、財政,還有各個行業主管部門都將投入其中。所以片區開發項目在前期論證時,一定要建立項目協調機制,才能促成項目真正落地。反過來單體項目相對簡單一點。

第六點,項目回報機制設計不同。單體PPP項目的回報機制包括使用者付費、可行性缺口補助、政府付費這三大類。片區開發項目中,體量較小的片區開發項目,可以捆綁一些經營性項目實現項目運營屬性、以及建立部分現金流流入,但還是要依賴財政資金的支持。體量較大的片區開發項目若是僅僅依賴財政資金,恐難以滿足PPP項目財政承受能力論證的要求。大部分情況下,碰到這種情況會通過讓社會資本分享一部分該區域內的增值收益,以實現投資回報。已經有不少案例中已經建立起以此為基礎的收益回報機制,業內可以借鑒學習。

第七點,社會資本的投資難度及風險不同。單體PPP項目,社會資本需要面對的社會主體和投資行業有限,對社會資本的跨行業整合能力要求不高。社會資本與政府方的項目邊界是非常清晰的,且在一定期限內保持穩定。通過市場調研及項目分析,社會資本可將項目的風險控制在較低的水平上。
片區項目,社會資本需面對各種各樣的社會主體及投資行業,對社會資本的跨行業整合能力要求很高。項目邊界復雜且動態,在政府方無法給予兜底承諾的基礎上,社會資本要保證投資收益,風險較大。
 

五、PPP應用于片區開發項目的模式推薦


 

1、采用PPP模式運作的項目,應符合國家相關政策、法規的要求。片區開發類項目,也應滿足相應的要求,按照項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交等分階段實施。 2、既然片區開發類項目在項目的(類型、內容、運作、協同性、回報機制、風險難度)與單體類項目有明顯的區別,如果將片區開發類項目照搬單體類項目運作,在前期論證時,單一的項目實施方案、投融資測算并不能完全厘清項目的各項邊界,前期論證不充分將加大后期實施中的落地難度,“摸著石頭過河”將嚴重影響項目的實施進度,甚至導致項目失敗。

因此片區開發PPP項目應結合自身的項目情況,對城市定位、建設項目、土地儲備出讓、資源收益、片區產業、時序設計、政府財務狀況及結算意向等方面進行專題研究,并綜合成統一的片區開發投融資規劃,該規劃應于項目實施方案階段前完成。

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