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沙龍實錄 | 王小文:地方政府債務改革背景下的PPP和融資平臺轉型

來源于:中國投資咨詢 王小文 日期:2016-10-24

今天我講的內容一共有四個方面。第一,跟大家講講地方政府債務改革情況。第二,著重講近兩年PPP的發展和財政部第三批PPP示范項目。第三,講融資平臺轉型的問題。第四,跟大家做一下總結和展望。


 

一:地方政府債務改革情況

我們把目光拉回到2012年,這時候在全球金融危機的影響下,美國和歐洲爆發了主權債務危機。我們國內當時面臨著怎樣的情況?金融危機后,我國推出了四萬億經濟刺激計劃,這種大水漫灌式的強刺激導致了當時政府債務激增。具體的債務有多少?當時社會各界輿論紛紛,很多機構做了預測,摩根大通14萬億、高盛15萬億、里昂證券18萬億,原財政部長項懷城甚至說超過20萬億。債務問題成為擺在新一屆中央領導面前的難題,他們對此非常重視。2013年,國家審計署對中央和地方政府債務做了全面審計,得出了一個數據:截止2013年6月底,地方政府負有償還責任的債務一共有10.89萬億,如果加上擔保和救助責任債務,共計17.9萬億。那么面對這樣一個債務問題,該怎么辦?中央提出了一系列、一整套的解決辦法,請看下圖:

首先,十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》非常重要,我們國家未來所有的改革都可以在這個文件中找到它的根源。當時《決定》一共出臺了16項內容,其中第5項專門談到了深化財稅體制改革。

財稅體制改革一共有三個方面:1.稅務制度改革。2.預算改革。3.中央和地方實權和支出責任的劃分,這三個任務是當前以及未來一段時間財政部門重點要做的事。今年財政部樓繼偉部長在兩會結束之后的記者問答環節,提到我們目前的財稅體制改革沒有達到預期,主要是在財稅制度改革、中央和地方實權劃分方面兩項工作推進較慢,預算管理改革成效不錯。

預算管理改革就是我們后續要關心的,預算管理改革的標志是《預算法修正案》的審議通過,其中包含規范政府舉債行為的要求。依據這樣的邏輯,《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發2014年43號文)出臺。43號文提出了四方面的內容,我們今天談到的兩塊都包含在里面。第一,規范舉債管理,提到了剝離融資平臺政府的職能。第二,推廣PPP模式。之后財政部和國家發改委,陸續出臺了一系列政策。財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金(2014)76號)和國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)的出臺,吹響了兩部門推進PPP模式的號角。通過上述邏輯,我們清楚現在社會各界比較關注的PPP和融資平臺轉型,其邏輯起點就是十八屆三中全會的決定。

新華網發文《2015,中國地方債務管理改革元年》,通過梳理,我們了解到,國家在地方政府債務改革方面,具體開展了如下舉措:

第一,清理核實2014年末地方政府存量債務。2014年末全國地方政府債務余額15.4萬億元,債務率約為86%,低于100%的風險警戒線,風險總體可控。

二,確定2015年地方政府債務限額。 2015年8月,國務院報送《關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》,對地方政府債務余額實行限額管理。此次提請審議的2015年地方政府債務限額是16萬億元。2016年末地方政府債務余額限額約為17.2萬億元。

第三,發行2015年新增地方政府債券。2015年全國人代會批準的年初預算安排新增地方政府債券總額度6000億元,總計發行地方債3.84萬億。

第四,發行地方政府債券置換存量債務。2015年,財政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元,主要用于償還當年到期的地方政府債務本金。將地方融資成本從平均約10%降至3.5%左右,預計將為地方節省利息2000億元。2016年中國地方置換債額度為5萬億。

下面我們回到43號文,它提出了四項內容,目前都在穩步的推進。我重點講第一個,規范地方政府債務。舉債主體是省級政府,舉債方式就是發行地方債,參照美國的市政債。另外一個方式就是推廣PPP模式。這兩種方式被稱作開明渠。另外還要堵暗道,即剝離政府融資職能,把地方政府融資行為規范化。

二:PPP的發展和第三批示范項目解讀PPP是現在非常熱的話題。通過剛才的邏輯分析我們知道了起初它是解決地方政府債務問題的一個手段。財政部部長樓繼偉曾提到:“在當前創新城鎮化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務風險、積極推動企業‘走出去’的背景下,推廣使用PPP模式。”財政部財政科學研究所原所長賈康也表示:“我國地方政府債務迅速攀升,運用PPP的機制創新,針對適合項目選擇性地適當降低地方政府債務規模,有助于化解地方政府債務風險、減少地方債壓力。”

另外,從每年財政部的工作報告——《關于去年中央和地方預算執行情況與今年中央和地方預算草案的報告》中看,提到PPP的次數,2014年0次,2015年3次,2016年7次。此外,2016年在報告中特別增加一段落:大力推廣運用PPP模式。研究推進政府和社會資本合作法的立法工作。出臺PPP項目財政管理辦法、標準化合同范文和分行業合同。推動PPP融資支持基金順利運行,帶動更多項目落地實施。嚴格規范運作PPP項目,確保項目實施質量。昨天剛剛出臺了PPP項目財政管理辦法。我預計,今年底之前,一些PPP領域的行業合同范本也將陸續出臺。 PPP為何會從一個配角到如今如此受到追捧?我認為PPP有它幾個重要的屬性,最核心的是政府和市場的關系。李克強總理在第一次答記者問時,說未來要把政府和市場的關系理順,把錯裝在政府身上的手還給市場。

PPP還能很好地解決以下幾個問題:

第一, 轉變政府職能,政府掌舵而不劃槳,發揮社會資本作用。

第二, 新型城鎮化建設,目前中國城鎮化率是56%,達到中等發達國家需要70%以上,我們還有很長的路要走。

第三, 社會存量資本的盤活,激發市場活力。

第四, 供給側結構性改革。在城市建設方面,由單一的政府供給變成由國企、民企、外企等各類社會資本來供給。

2014年至今,PPP的總體發展情況是:截至2016年8月底,財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫已收錄10,313個已實施或待開發的PPP項目,覆蓋19個行業,總投資預計12.3萬億人民幣。
再來看第三批示范項目。財政部PPP示范項目是一個樣本,能部分反映出我國目前PPP推廣落實的具體情況。以江蘇省為例,2016年省級第一批PPP入庫項目共計131個,總投資2100億,財政部示范項目入圍14個,總投資263億。本次示范項目申報:1174個項目,涉及總投資近2.3萬億元。最終項目審批:516個項目,占申報項目的44%,投資總額1.17萬億元。從行業覆蓋上來看:第三批示范項目覆蓋了能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程、城鎮綜合開發、農業、林業、科技、保障性安居工程、旅游、醫療衛生、養老、教育、文化、體育、社會保障和其他18個一級行業。

第一,地區分布:山東、云南、安徽、河北是居前四位,2015年第二批示范項目,河南省一枝獨秀,達到了41個,占到了所有示范項目(206個)當中的20%,今年相對來說降低了一點,但是前面五位的占比達到了44%??傮w來看,PPP項目區域的集中度比較高。

第二,行業的覆蓋范圍:總體來看集中在這么幾個領域:交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發、生態建設、環境保護,這些領域的投資額和項目數都是最大和最高的,投資規模占比是87%,項目數占比是70%,可以看出這次示范項目行業的集中度比較高,這也是這次的示范項目的一個特點。

第三,項目投資規模情況:可以看到這樣一個表格:

最多的區間是1到5萬億的項目總投資區間,一共有168個。再下來是5到10億區間的項目為111個,其實政府也有引導,是以中小項目為主,尤其是把能夠吸引民營資本參與的項目優先作為示范項目,體現了國家在政策上的引導。
第四個,示范項目的平均投資規模(見下圖):

這是我們第一批、第二批、第三批做的一個對比圖,第一批只有30個項目,平均每個項目的投資是60億,非常高。第二批有所下降,達到了32億,到今年是22.69億的平均投資規模。說明項目的體量總體來講在變小,投資規模小一點對于社會資本尤其是民營資本的介入會有很好的引導。
我們來看一下這兩年多,國家PPP發展的情況。

第一,國企和民企之爭,尤其是國進民退的話題。從2014年初到今年9月底PPP簽約落地的一共有1000多個,1.7萬億的總規模。通過統計發現,民營企業占比只有28%,大部分還是國企。我們也接觸了很多PPP項目,發現很多項目都是國有企業獲得的。我認為未來國家在政策引導上會對民營企業多一些扶持,但具體落實情況,還需要時間和實踐來檢驗。

第二,PPP的分工。我剛才講到PPP是由發改委和財政部兩個部委發文,并分別推進,這種狀況持續近兩年。直到今年八月份,國家發改委出臺《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》(發改投資[2016]1744號),明確能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等“6+1”個傳統基礎設施領域的PPP工作由發改委推進。另外,保障性安居工程、醫療、養老、教育、科技、文化、體育等公共服務領域由財政部具體推進。前面提到的PPP立法工作,由國家法制辦牽頭推進。至此,兩部委相愛相殺兩年多的糾結終于得到解決。

第三,政府購買服務。近兩年,一些地方為盡快上項目,通過“假的”政府購買服務形式,進行基礎設施融資,或者通過固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式,借PPP之名,行變相融資之實。這種現象既會影響PPP規范推廣,也可能加大地方政府債務風險。各地的具體做法是:地方政府與投資人就公益類基礎設施的融、投、建、運簽訂政府購買服務協議,同時為對投資提供付費保障并滿足金融機構的融資要求,由當地人大作出決議將購買服務期內的政府購買服務付費納入當地財政支出預算。這種政府購買服務方式可以實現基礎設施的融資目的,同時還可規避PPP“復雜繁瑣”的操作和審批流程,也不受10%一般公共預算支出的限制 ,絕對的“一舉三得”。對于此,中央的要求是:我們要按照“規范發展”的要求,不能只求PPP發展的一時之快,這樣很可能會重蹈覆轍,再次使PPP異化變形、野蠻生長。

PPP通過這兩年多的發展,是不是步子跨得有點大?國內現狀是:PPP爆發了“洪荒之力”,兩年多時間,全國PPP項目數已超過1萬個,投資規模達到12萬億元,而幾個PPP大省單省就超過1千個項目和1萬億元的投資規模。根據國外經驗:(1)新加坡財政部公共項目管理中心(PPP中心),交流中得知,新加坡從2004年開始應用PPP模式,迄今全國總共只有13個PPP項目。(2)加拿大高度重視PPP模式的應用,自1991年始用至今25年總共有237個PPP項目,規模約為1000億加幣。(3)澳大利亞也是PPP模式應用成效比較好的國家,過去十年每年PPP項目落地數不超過10個,2015年落地項目9個。(4)英國是世界上最早推行PPP模式的國家,截至2015年,PFI(PPP)項目數為722個,總金額577億英鎊。中國的PPP別走得太快,等一等靈魂,這個靈魂就是PPP立法、制度和規范。

我們來總結一下,最近一周財政部連續出臺90、91、92號文,逐步的引導PPP的深入推進。我們可以看出,國家對于PPP的深入推進是有決心的,總體來說,就是引導,規范,不忘初心,堅定不移地把PPP改革推向深入。

三:融資平臺的轉型
地方政府融資平臺的發展至關重要。首先,它的債務規模非常大,2013年年底出的全國政府性債務的審計結果,融資平臺的債務占了將近40%,體量非常大。其次,融資平臺的資產也很龐大,地方上的國有企業如果按資產占比來說,融資平臺的比重已經過半,有的省市已經達到80%以上?,F在我們講的國資國企改革,一半以上都跟融資平臺相關,所以這個話題大家非常關注。

關于融資平臺轉型方面,我自己總結了一個鐘擺理論。大家知道PPP是政府和市場逐漸過渡的一系列模式集合。融資平臺也有點類似,它一方面具有政府屬性,另一方面具有市場屬性。簡言之,融資平臺的轉型發展過程,就是逐步弱化政府屬性的市場化過程。從最開始的融資平臺就是一個政府貸款機器,后續做了城市建設項目的建設管理,之后是資產管理,一直發展到城市運營,現在很多融資平臺也在做國有資本的投資和運營。所以,融資平臺的轉型,是一個根據經濟社會發展、城市建設需要和企業自身發展的自然成長過程。

融資平臺轉型有五化:城鎮化建設的市場化、國資經營的實體化和國有資本運營的產業化。融資平臺積累了大量的資金,它要投資到哪些比較好的產業是一個非常值得探討的話題。為了保障上述三化實現,還需要有融資的多元化和公司經營的集團化作為支撐,這是城投轉型的大勢所趨。

我認為,每一個城市都應該有一個獨特的城市名片,地方政府融資平臺應該是這張名片的打造者和維護者,做好這個名片,就能避免出現千城一面的現象,這也是新型城鎮化的客觀要求。對于城市建設,目前我們已經從滿足舒適便捷的基礎設施建設,逐步走向文化內涵的發掘和打造。另一方面,融資平臺需要對當地特色產業進行經營和扶持。上述,就是融資平臺的總體方向和任務。

四:總結與展望

第一,地方債務改革將持續深化。債務問題目前依然受到關注,樓部長在國慶期間參加了G20財長會議,當時記者和媒體關注的問題只有一個:中國債務的隱性擴張問題。樓部長說,中國地方政府債務總體是可控的,但是我們要嚴查隱性債務擴張。所以前段時間財政部出文,各地要重啟地方債的排查。排查內容主要包括:(1)地方政府融資平臺。 2014年以來全國地方政府融資平臺公司、國有企業、事業單位等債務余額情況。(2)存量債務。銀行貸款、債券類融資、非銀行金融機構融資、供應商應付款等多個融資渠道,其中需要財政性資金償還的債務余額需要單獨填報。(3)政府支出責任:政府投資基金、PPP項目、政府購買服務等,需要填報財政分年度履行支出責任的款項,覆蓋的年度從2015年開始,一直到后續“2020年及以后”。后續我們會持續關注本次排查及后續報告。

第二,關于PPP,我提出一個熱點傳導理論??v觀PPP全生命周期的發展過程,從開始的項目采購、SPV設立、項目融資、施工建設、運營管理、移交,是一個完整的PPP鏈條?,F在大量PPP項目處于采購階段,于是有了PPP項目采購的咨詢服務蓬勃發展。隨著很多PPP項目到了落地和融資階段,于是乎,金融機構開始對PPP項目進行追捧,涌現出各類PPP融資產品。我認為,后續這些融資產品的證券化是非常好的方向。再往后,PPP運營一段時間,PPP項目的股權交易應該也是一個非常好的熱點,PPP股權交易的中心也會逐步在各地設立。至于建設施工階段,國內的民企和央企都沒有問題,但是運營管理確實是一個大問題,所以,未來PPP項目的運營,績效考核和政府監管,這些都是隨著時間推移會逐漸形成的一些新熱點。

最后,遠見成就未來,這是中國建投的企業文化,對于改革,我們也要有這樣一個遠見。我認為未來政府和國企的改革,讓市場在資源配置中起決定性作用是核心。政府通過PPP的方式來發揮作用,實現政府職能轉變。另外,國企通過混合所有制的改革實現國資國企改革的推進。最終的目的,就是實現“小政府、大社會”的政府深化改革的愿景。當然具體怎樣,這需要大家共同努力,我們拭目以待,今天我就講到這里,謝謝大家。

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