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獨家 | 從1774文和90號文看兩部委PPP政策

來源于:中國投資咨詢 蔣彥星 日期:2016-10-18

近日財政部印發《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90號)(以下簡稱“90號文”)引起PPP業界熱議。


 

一、更加宏觀的看待PPP政策
在各種討論中出現了幾種比較具有代表性的聲音:一種是認為90號文凸顯了財政部強力推進PPP發展的決心,且將PPP發展幾年來實際工作中的問題予以了充分關注;一種是認為90號文印發對于另一份PPP領域的重要文件——《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》(發改投資[2016]1744號)(以下簡稱“1744號文”)具有明顯針對性;還有一種是認為90號文將PPP的項目范圍、條件和程序進行了明確的界定是未來PPP項目的指導性文件。
 

筆者認為,上述看法大多數是站在各自的領域、部門的立場或者說是站在部門分工的立場上看待PPP政策發展,而并沒有將PPP的推行看做一種國家改革戰略。

黨的十八大以來,特別是黨的十八屆三中全會以來,中央著力進行轉變政府職能改革,推動PPP大發展已經不再只是穩增長的需要,而是政府改革投融資體制的重要抓手,是轉變政府職能、發揮市場在資源配置中的決定性作用的重要方法,同時也是發揮政府投資引導和帶動作用的主要手段。今年7月,黨中央國務院印發了《關于深化投融資體制改革的意見》(中發〔2016〕18號)(簡稱中央18號文),這是改革開放30年來,第一個以中央名義發布的投融資體制改革方面的文件,突出談到了“鼓勵政府和社會資本合作”。
因此我們不能將1744號文和90號文割裂開來看,更不能對立來看,兩個文件實際上均體現了對于中央深化投融資體制改革的理解以及對于規范PPP發展所做的努力。
 

二、各司其職協同推進PPP

(一)政策的不同角度

從此輪PPP發展的脈絡來看,國家發展改革委是從創新重點領域投融資機制的方向切入。財政部是從加強地方政府性債務管理,深化預算管理制度改革的角度入手。這兩方面向始終貫穿在兩部門所印發的關于PPP的各項政策文件中。所謂很多地方出現認為兩部門政策相抵的聲音,其實可以理解為對于PPP帶來的投融資體制發生的新變化不適應,并非實質的政策對立。

從上述角度來看,90號文和1744號文都充分體現了兩部委的角度。90號文第一條就指出推進PPP工作是“進一步推動公共服務從政府供給向合作供給、從單一投入向多元投入、從短期平衡向中長期平衡轉變”。1744號文從國家投資主管部門的角度提出,“根據經濟社會發展需要,合理布局項目,有效配置政府投資。”在兩部委提出不同角度的同時又都提出部門協同的要求。

(二)協同推進前期工作在本輪PPP發展之初,確實有一些認為可行性研究可以被兩評一方案替代的聲音,這類聲音其本質上也是從部門角度而非國家戰略層面看待PPP類項目的前期工作。

筆者認為,PPP類項目的前期工作,實質上并不存在“可研”與“兩評一方案”相抵觸的情況。我國現行的投資管理體制要求政府投資類項目要對項目的技術和經濟可行性進行論證和評估,就是我們所熟知的“可研”評價及批復體系。在本輪PPP發展中,由財政提出了“兩個評價一個方案”為主要支柱的財政PPP類項目評價體系。很多聲音將這兩個項目評價體系對立來看,其實兩個部門的各個文件均沒有提出過哪個體系可以替代哪個,在今年兩部委更是聯合印發了《關于進一步共同做好政府和社會資本合作(PPP)有關工作的通知》(財金[2016]32號)(簡稱32號文)明確提出了部門間的協調配合,特別是對市場和業界關注的PPP類項目“可研”去留問題給予了解答。32號文提出,“要加強項目可行性研究,充分論證、科學決策,確保合理有效地提供公共產品和服務。項目決策后,選擇條件成熟、適合采用PPP模式的項目,依法選擇社會資本方,加快前期工作”。

在最新的兩部委文件中,分別就各自的關注點給予了“背書”,90號文又一次強調了扎實做好項目前期論證的重要性,要求在充分論證項目可行性的基礎上開展后續“兩評一方案”相關工作,1744號文也提出,從“PPP模式適用性、財務可負擔性以及價格和收費的合理性等方面對項目進行綜合評估”。
在實際PPP項目操作過程中,前期工作實際上形成了兩個并行的論證體系,一個是原有的投資決策技術與經濟評價體系,一個是財政可負擔性和物有所值評價體系,兩線并行且動態調整在實施方案階段合并,經評估和批復后的“可研”在確保技術和國民經濟可行性的同時也為“兩評”和后續的實施方案提供基本可靠的數據支持,并在財政評價階段進行必要的修正。這充分體現了多角度、多思維、矩陣式的評價思維,符合已經在我國確立三十余年的“先評估,后決策”科學決策原則。

(三)政策共同發力引導吸引社會資本本輪PPP大發展以來,對于PPP項目落地率低的問題一直都引起各界的關注,如何加大項目對社會資本的吸引力和PPP項目的落地實施率,從本次兩部委各自文件來看,這個問題已經引起了足夠重視。

90號文提出,“充分發揮示范項目引領作用,按照“又快又實”、“能進能出”的原則,大力推動PPP示范項目規范實施”,此次財政部聯合各部門聯合公布的第三批PPP示范項目的文件提出了示范項目落地實施的時間表,同時成為所涉領域的政策風向標。90號文還提出,“進一步加大財政扶持力度,探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式”通過各級財政加大對PPP項目投入以及與中國政企合作投資基金的對接的方式,起到政府投資引導社會資本投入的作用。

1744號文則以積極發揮金融機構作用和優化信用環境兩個方面作為著力點。1744號文提出,“鼓勵金融機構通過債權、股權、資產支持計劃等多種方式,支持基礎設施PPP項目建設。”還通過強調優化信用環境以“強化并提升政府和投資者的契約意識和誠信意識,規范履約行為,形成守信激勵、失信懲戒的約束機制”等措施為抓手,使社會資本消除政府失信的疑慮敢于進入PPP領域。

90號文與1744號文均提出了關于破除投資門檻的政策點,要求對不同種類的社會資本要一視同仁,鼓勵多種社會資本參與到PPP項目中來,努力營造公平的競爭環境??梢妰刹课际潜局醒?8號文“平等對待各類投資主體,激發民間投資潛力和創新活力,充分發揮政府投資的引導作用和放大效應”的中心思想在推進PPP相關工作。

三、加強立法建設

中央18號文提出,我國目前還存在“投資法制建設滯后,投資監管法治化水平亟待提高。”的問題。試想一個每年投資規模以萬億計的領域,還沒有一套法律體系來指導和規范行業,這樣的情況將會造成PPP事業的不可持續性,在PPP領域加快立法程序也已經迫在眉睫。

在今年7月國務院常務會上明確將兩部委分別推進的PPP相關立法工作改由國務院法制辦統一牽頭,目的就是要將PPP的相關推進工作看作是一種國家層面的戰略。不論是PPP業界還是各部門都應該從一個更加宏觀的視角來看待PPP的發展,并從各自角度提出對于PPP立法的意見和建議,解決本輪PPP發展近幾年來在實際操作過程中不斷出現的新問題。

首先是明確PPP項目類型的適用范圍。目前存在著所謂“傳統基礎設施”與“公共服務”兩類項目的爭論,很多業界的專家學者都對這樣的分類提出過不同看法,這只是將同一種事物從類別和作用兩個不同角度看待得出的不同分類結果。1744號文提出的6+1“傳統基礎設施”項目都在為人民提供著各類公共服務,90號文提出的15類提供“公共服務”項目其實也都可以算是基礎設施,切割來看待反而帶來了操作中的混亂。因此在PPP立法過程中首先要明確PPP項目的范圍。

第二是要規范PPP項目的前期工作流程。在實際操作過程中,由于PPP財政可負擔性和物有所值評價體系剛剛形成,如何與傳統的投資決策體系相互配合和銜接仍存在很多不足,需要通過立法規范。在我國的行政法體系下,部門規范性文件無法指導或推翻法律或行政法規確定基本原則。例如此次90號文提出的“兩個強制”(在有現金流,市場化程度較高的污水、垃圾處理領域試點“強制”采用PPP模式;在有現金流、具備運營條件的項目,要“強制”實施PPP模式識別論證)、“兩招并一招”(通過政府采購中標社會資本有能力自行建設可以不再進行二次招標)等爭議較大的問題都需要通過正式的立法來解決。“兩個強制”實際上貫徹了中央18號文“政府投資資金原則上不支持經營性項目”的原則,“兩招并一招”也符合簡政放權的大方向,但都沒有法律作為依據,因此就需要PPP相關立法來解決實際操作過程中出現的問題。

第三是通過立法確保PPP項目簡政放權落到實處。推進PPP模式,本意是推進轉變政府職能和激發市場活力,但是由于一套新的評價體系被建立起來無形中對項目前期工作的推進造成了一定程度的遲滯,在兩部委各時期的政策文件中也都對簡政放權提出了要求。在PPP立法中確立1744號文提出的“多評合一、統一評審的工作模式”,切實提高審批效率減少審批流程和環節,同時按照90號文提出的“加強項目前期立項程序與PPP模式操作流程的優化與銜接”的前期工作要求,確保在合理科學評估決策的同時,不增加或是縮短PPP項目審批流程,加速PPP項目落地速度。

不論是90號文還是1744號文,不論是業界還是各政府部門,我們都應該從國家改革戰略的層面去理解和思考PPP事業的發展,只有沖破傳統思維的錮滯,才能真正的激發市場活力,進一步調動社會資本參與公共投資的積極性,完成中央深化投融資體制改革和政府治理體系改革的重任。

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