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獨家 | PPP項目回報機制如何開源?

來源于:中國投資咨詢 李志廣 日期:2016-10-10

作為供給側改革的重要組成部分,國內PPP推廣正進入深水區,隨之而來的是PPP實操過程中一些問題逐漸凸顯,阻礙項目順利推進,如何尋找出合理的解決方案,成為當前PPP發展的關鍵。


8月31日,財政部部長樓繼偉指出,下半年要大力推廣PPP模式,建立合理回報機制。規范履約行為,加快PPP立法進程。國家發改委在前一天發布《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》則提出,要使社會資本獲得合理回報,也要防止政府和使用者負擔過重;提高社會資本投資回報,增強PPP項目吸引力。


頗為熟悉的場景,財政部發改委近期動作頻頻、相互較勁,拋開這些不談,我們細看兩部委官方發文或表態,不約而同提及一個關鍵詞“回報機制”。在PPP項目三種常見的回報機制使用者付費、政府付費和可行性缺口補貼中,后兩種均需要政府方安排財政資金進行付費或提供可行性缺口補貼,據財政部門的統計數據,已錄入綜合信息平臺的項目中,這兩類項目占比達到54%,對應投資額占比達到全部入庫項目投資額的60%。與此同時,國內PPP項目實踐中大多還要求將付款義務納入財政預算并由人大出具相關決議,給政府財政資金安排和操作帶來較大壓力。


那么,有沒有在不改變PPP項目融資結構和其他重要邊界條件的情況下,拓展項目回報機制資金來源,減輕政府財政壓力的有效措施呢?本文我們結合項目實操經驗嘗試提出幾種方式,與業內人士探討。


積極申請PPP獎補資金2015年12月財政部公布《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》,對中央財政PPP示范項目中的新建項目,按照項目投資規模給予一定獎勵。因此能入選財政部PPP示范項目庫無疑占盡先機,盡早結合項目實際情況積極申請財政部獎勵資金。未能入選的PPP項目,也應爭取申請各省市PPP示范項目庫,因為各地也陸續頒布PPP項目獎勵政策,獎補對象自然會偏重示范項目庫。根據我們不完全統計,目前山東、四川、新疆、北京、江蘇、河北、貴州等12省(區、市)均出臺PPP獎補政策,其中江蘇補貼力度最大,省轄市范圍的單個PPP項目最高獎補金額2000萬元,縣(市)范圍的單個PPP項目最高獎補金額1000萬元。也許能申請到的獎補資金相對多年的財政補貼而言微不足道,但對建設期長、資本性投入大的項目來講,前期來一筆獎勵補貼也是人人期待的喜事一件。

建立合理動態調價機制PPP項目運營期一般超過10年,隨著時間推移,項目所處的經濟環境、財務運營狀況都會不斷發生變化,因此很有必要對項目執行的價格和財政補貼進行修正和調整,即建立合理的動態調價機制。一方面通過調整最低的收益保障,來保障社會資本的收益;另一方面隨著項目推進,進入運營期后項目有了穩定的收益來源,經營性現金流的改善加上項目實際運營收入可能會帶來超出預計的利潤空間,此時通過下調收費價格或政府付費、補貼金額,防止暴利。既確保了社會資本獲得合理回報的訴求,同時又維護了公共利益,適當降低政府財政資金壓力。

捆綁經營性資源在項目無經營收入或經營收入有限的情況,如果地方政府財力又無法提供足額補貼,采取捆綁經營性資源來平衡項目收益不足是一種值得嘗試的方式。政策亦允許對準經營性、非經營性項目捆綁經營性資源,《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)規定:“依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源,為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。”因此,土地綜合開發、物業資產、廣告資源經營,已在國內多個PPP項目中得以應用。但存在爭議的是,土地開發收益能否捆綁PPP項目作為回報手段?業界眾說紛紜。我國自2004年開始嚴格實現“經營性土地招拍掛制度”,因此將土地收益直接捆綁到PPP項目上增強項目經濟強度,不符合當前的法律法規。我們期待相關部委盡早完善法規法規,為PPP行業發展營造良好的制度環境。

增加項目公司新業務收入對于大多數PPP項目而言,在前期的項目實施方案和項目協議中均會對回報機制進行嚴格約定,并將項目范圍內未來可能產生的收益進行分配安排。如果在不影響項目質量和社會公眾利益的前提下,探索出更多新業務的可能,作為項目回報機制的拓展,納入實施方案并又政府部門進行監督監管,則可以大幅提高項目對社會資本的吸引力,同時減輕政府方付費和補貼壓力,從而實現政府、社會資本和公眾對三贏。不過這一方式可能只適用于部分行業和具備某類特點的項目,如醫院PPP項目可以探索導醫服務,根據服務內容制定收費標準,或醫療器械、設備租賃服務;又如大型體育場館除安排固定比賽、演出等文體節目外,可以考慮在淡季租賃場地給體育培訓機構或其他臨時需要大型場館的活動組織方,以滿足市場中日以增多的這類不定期需求。當然,增加項目公司新收入的方式,采用之前需要政府和社會資本進行嚴格約定,對新增業務形式、價格、收益分配等內容進行監管,以防影響項目公司正常運作影響公共服務或產品的提供。

以上是我們探索提出的幾種PPP項目回報機制資金來源拓展方式,它們未來能否在項目中成功運用還有待實踐檢驗。相信隨著國內PPP的不斷推廣和完善,行業內會有更多更優的開源形式出現,以促進行業進一步發展。

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