<tt id="64sky"></tt><samp id="64sky"><menu id="64sky"></menu></samp>
<menu id="64sky"></menu>
<tr id="64sky"><acronym id="64sky"></acronym></tr>

沙龍實錄 | 周良儀:PPP項目中的政府之手

來源于:中國投資咨詢 周良儀 日期:2016-09-21

非常感謝各位抽出今天下午的時間,今天我不會談案例方面的內容,而是更多地想跟大家分享如何從政府或一個更宏觀的角度來看待PPP項目這個整體。我們中國人有句古語“管中窺豹”,跳出這個局限,你可能會看到更多的東西。
我的匯報內容主要是三個方面,一個是政府的政策體系,第二就是政府的職能角色,第三個就是政府這只手在推進PPP項目中,未來會有哪些動作或者展望。
政府角度淺析
我們在2014年推PPP的時候,大家會有一個疑惑,PPP到底要解決什么問題。一個被大家普遍接受的觀點就是它要解決融資的問題,政府沒錢了,辦不動項目了,需要更多的資金流進來,才能推動這個事情。但我們可以往深層去想一下,有的地方是不缺錢的,比如北京可能不太缺錢,他也要做PPP項目;經濟好的地區比如浙江也要做PPP項目,出于安全和經濟因素,它需要政府支持。當政府提供交通、醫療、教育、環保等公共服務時,它發現自己服務設施的配套不足,城鎮化的新需求他滿足不了。于是政府開始反思自己,本該由政府提供的公共產品,能不能再找到一些社會上更有能力的人來共同提供,通過這種方式提供的公共產品可能價更廉,質更優,這也是供給側改革一個很重要的點。
    政府的這種改革動作一定是觸動機制的,原來是政府自己搞投資,風險都是政府自己承擔?,F在,政府既然要把社會資本引進來,就要建立一個雙方的機制——利益共享。這是我對政府PPP項目內生性初衷的一個理解。
    PPP模式的進程始于2013年,在四萬億投資刺激之后,投資的拉動力已經降低了,政府需要找到更有效的刺激經濟的手段,于是財政部、發改委,各自都啟動了一些動作。比如財政部設立了一個新部門政府和社會資本合作中心。
關于PPP文件性的內容,我就不細講了,大家都可以查到,相關的文件非常多。其中你會發現財政部關注的內容,特別是2015年以前,他更關注流程改造和流程建設。對財政部來說,PPP是一個新生的東西,財政部原來的財政執行是做預算,收入和支出,沒有做PPP,它更關注流程的相關問題,如《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》、《政府和社會資本合作項目財政可承受能力論證指引》、《PPP物有所值評價指引(試行)》、《關于印發城市管網專項資金績效評價暫行辦法的通知》等文件都是在規范流程。而在2015年之后,流程大體形成,財政部會更關注項目本身,這是財政的角度。
    那么,我們再站在發改委的角度來看一下。發改委是做什么的?是做行業管理和項目投資管理的部門,這是他的最初職責。他關注的行業非常多,如能源、基礎設施、養老等,但它的角度是不同的。我個人理解,財政部和發改委做的工作是在原有部門的工作框架下進行的,所以他們看待PPP的角度不同。所以我們在看PPP項目的時候,首先,要理解項目角度,因為不同方向看待同一個PPP項目的角度是不一樣的;第二,要知道PPP項目和相應管理部門的側重點分別是什么;第三,要知道他們的關注點里面有哪些是我們解決問題時所需要關心的。
    國務院也有他自己的角度,他關注的問題是在這兩個部門之上的,負責統一推動的一只手,所以他的意見、政策就宏觀一些,負責指導方向,與財政部、發改委的角度不一樣,下面會沿著這三個角度往下說。國務院法制辦牽頭立法,統一推進PPP相關立法工作,很明顯,立法工作在不同部門是有側重點、有工作慣性,有部門思維邏輯在里面的。如果不從整體出發,推動起來協調不易。最早,發改委推動的是特許經營的相關立法工作,財政后來想推進PPP立法,但推到一定程度國務院把它收上來了,由法制辦從整個層面出發進行推進。7月份開的會議,又對項目按照行業分類推動,發改委主要負責傳統六大領域的PPP項目,財政部負責其他類型的一些項目。
    從中,我們可以看到政府角度的變化。其實,它背后可能還有更深的動力。我們知道,中國經濟有兩種力量支撐,一種叫做是公有資本的力量,另外一種是民間資本,也就是私營經濟。公有資本還可以細分出產業資本、金融資本等。改革的進程,經常是由產業資本、金融資本、私營經濟體制幾個要素的關系調整,交相推進經濟的發展。比如80年代的政府投資撥改貸,通過撥改貸的形式,將金融資本要素納入政府投資體制。后來,90年代又有一個基本建設制度的改革,對項目投資的資本金做了進一步要求和規定。近的如金融方面,10年前后針對地做了貸款新規和其他相關的規定。如果各位中有13年、14年接觸項目比較多的,就會發現想從銀行把錢領出來更難了,因為金融管理方面的風控細化。一定程度上,政府的項目投資機制改革同金融改革出現了腳步差異,所以項目更難領出錢來。
    那么現在的PPP模式呢,我把它理解為政府投資機制又做了一個大的變革。他對銀行的金融風控體系和債務管理體系提出一些新的挑戰。現在的一些銀行和金融機構也在不斷轉變他的信貸政策和風控體系。具體地反映在,當前銀行經常對PPP項目采取一事一議的規定。
政府職能角色
回過來看,我們還是將關注點轉移PPP上。那么發改、財政和政府其他相應部門怎么來推進這個事情?這是一個傳統的發改對于政府投資項目的一個立項管理流程。圖示這個是簡化的,實際的流程比這個復雜得多。發改的傳統立項管理集中在,項目規劃設計方案,可行性研究報告和項目建議書等。這其實從政府角度對什么叫項目做了一個規定。剛才荊博老師說了,有的事情在謀劃過程中,沒有經過這個程序的時候,嚴格意義上不叫項目,他就是一個事,政府想干這個事情,但是他沒有進入這個體系,不叫項目。由事情進入項目程序,這是一個規定動作。

在這個流程圖(圖1)中我們會發現,沒有直接體現財政部門,他是隱含在接待洽談并發函征詢相關部門意見的流程里面。財政部在這個體系里面是一個征詢部門意見的角色,和土地、規劃、環保部門是類似的。項目要用政府投資,需要問財政有沒有錢,這個項目能不能投等。而從財政部這張PPP項目操作流程圖中(圖2),物有所值評價、財政可承受力評估以及實施方案編制是財政部關注的重點,那這里面有沒有發改的事情呢?答案是肯定的,它參與在第一個環節中的項目發起和項目篩選里面,因為首先它是一個項目,才能被識別,被發起,被篩選,才能進入到后面的過程中。這兩個部門雖然推進的都是一個事,但卻完全不在一個體系里面體現。


接下來,我們從一個項目應該引入社會資本的角度來看,共分三個階段,一,是政府篩選,政府要篩出項目來。二,是投資人和市場選擇擇優的過程。三,是政府和社會資本的條件達成和政府監管。說到PPP,我個人對PPP還有個其他的理解,第一個P是posibility),政府方案是拿出的一種可能接受條件而不是最終的條件;第二個P是purchase,通過采購流程實現市場競爭;第三個P是permit,政府和社會資本雙方已經達成一致協議了,社會資本可以與政府簽約了。
    這里面還有三套賬,第一是政府給出的條件,即投標文件和實施方案經過政府審批以后的政府拿出來的投標條件。第二是投資人是否能符合相應條件,這個事情政府不管,是市場競爭的一個結果,各家有各家的技術、管理和成本,所以各家的價格都不同。第三是簽約以后達成的唯一選出來的價格,就是最后的合同價格。作為政府方,我理解關注的是第一和第三個點,你能拿出什么條件來找投資人,最后你跟投資人承諾的是什么條件。而第二個點,投資人到底賺多少錢,是不應該由政府管的。比如社會資本的賬面收益率是6%,但實際是9%,這是完全可以成本節約,管理控制做到的。比如一些項目的管理成本是總投的2%,有些企業完全可以做到0.5%,這些結余是社會資本的利潤,而不是政府應該去干預的點。
    那政府怎么樣選擇社會資本呢?通過招標和采購平臺。招標通常是通過發改委和住建部的平臺系統,有公開、邀請和國際招標三種方式。而PPP項目采購的方式,一般有五種(單一來源采購、競爭性磋商、競爭性談判、邀請招標、公開招標),這里就不展開說明了。無論是招標還是采購都是為了同一個目標,即市場公平競爭,得到質優價平的效果。
    總之,政府部門選擇PPP項目進行的路徑不同,但結果是殊途同歸的。我的理解是財政部和發改委在制定政策方面,圍繞提供公共產品的這個目標導向設計不同的動作,發揮各自的優勢,進行業務創新和流程規范。但因為出發的角度不同,有些流程是矛盾的。包括立項問題,我認為項目沒有立項的動作不叫項目,進不了流程。我們現在看到的一些項目庫,有發改委的也有財政部的,我希望將來這些庫能夠互通,實現一個更好的宏觀調控職能的管理,以及財政資金的交叉管理,能夠達到地方政府的投資和宏觀調控導向相一致,也能更好的保證項目實施。


剛才提到了政府之手的內容,總共包括五方面:項目儲備、項目聯審、項目決策、投資回報體制,和項目規范實施。下面會對這五點稍微展開說一下,這里面每個點深挖一下都有很多內容,今天只是做一個簡單介紹。

一、項目儲備我們能看到發改委有一套項目儲備體系,像地方發改在10月和11月報第二年的政府投資項目,這些都會進到項目庫里面去。這是一套比較成熟的系統。財政部現在也有PPP項目登記入庫流程,要求對自己的PPP項目庫進行匯總工作,包括項目的行業分布、項目進度情況等方面。PPP項目儲備和地方的項目發展規劃要有一個銜接的動作。甚至有條件將納入到一個整體項目管理的范疇里面來,可能要跟原來的項目核準和審批流程做一個很好的關聯,這點上我也是比較認同,應該是現有項目審批,成為一個項目之后,再進行PPP項目實施,這樣采購社會資本的流程也會更加嚴謹和規范。

二、項目聯審現在我們自己做的項目,只要是需要報試點的,一定是由主管的領導來牽頭相關部門聯審。比如2014年PPP剛出臺的時候,各部門對政策不熟悉,工作推進困難。某市的領導親自主持協調會議,目的就是形成一個相對統一的協調和執行推手,順利推進PPP項目。我們作為第三方的機構,在項目聯審中有一個工作,將各方的意見進行整合,使大家都能在一個統一的平臺和口徑上進行理解和交流;把行業主管部門的意見,財政、發改和其他部門的意見綜合起來,將一些關鍵問題提供給領導做決策參考。集中的反應就是PPP項目的實施方案。從地方批件的角度來講,PPP實施方案一般是政府通過聯席會或其他聯審方式批,兩評報告是財政批,立項是發改批。

三、項目決策這個表述是從政府角度表述的。但投資人也有一個決策程序,包括各個企業的投委會,銀行的風控體系。但這兩套體系其實在說不同的事情,同一個概念但具體意義不同,比如回報、風險、擔保、融資的安排等。這個時候市場測試和溝通十分重要,政府需要知道投資人在想的是什么事情,有的項目非常優秀,政府肯定把漂亮的項目拿出來找投資人。但政府忽視了一點,投資人也在全國范圍內找最好的項目。某種意義來說,PPP中政府和社會資本的選擇是雙向的。所以說,投資前對基本概念的溝通十分重要,一個市場測試和一些論證都需要重視。

四、投資回報機制這個投資回報機制怎么說呢?一個是項目賬面的回報率,第二是真實的回報率。比如一個項目,有的人投6%,我投5.8%,我可以接受,因為最終的成本管理和技術管理,可能一下子成本能夠降20%?;蛘呤俏业娜谫Y能力更前,能夠拿到比社會一般成本更優的低成本資金。作為政府來說,不要關注投資人掙多少錢,你應該關注自己能出多少錢。作為金融機構投PPP項目,要投資PPP項目可能要更多地看它背后的東西,這一定是跟社會資本投PPP項目不一樣的。剛才有提到國開行。從項目的角度說,國開行提供低成本的貸款,很正常,這是他的職能。地方政府用這個來要求社會資本,那就非常難。簡單地問一個問題,國開行是否運營項目?答案是顯然否定的,因為他不提供運營服務。開始就提到,PPP項目要做政府服務的職能改變和公共產品供給方改變,這種情況下,作為一個銀行或者金融系統來說,投資PPP項目而不是簡單地貸款,就要關注自身和核心競爭力和項目的核心優勢。否則,容易變成項目中的配角,因為你不具備核心競爭力,比如公共產品提供的能力、核心技術創新的能力以及管理的能力。優秀的投資人的價值是在上面這些點很有優勢,有一個獨創的產品,獨創的技術、獨特的管理等。舉例說,對外輸出地鐵管理能力等。所以我對核心競爭力的理解就是一個企業本身的技術能力、管理能力,單純比較外部項目回報率不是很好的途徑。

五、項目簽約和實施它是從簽約到實施之后的一個動作階段?,F在第三批試點項目正在評,一般評審完畢的兩到三年后會有一個回顧。通過對PPP項目的整體回顧,我們可以把路徑約定下來,按照一個方式去調整,而不是想怎么調就怎么調。我們要為未來的調整預留接口,達成兩個目的,第一在采購的時候有依據,第二為未來的調整有規可循。

PPP展望
最后,說一說政府推進PPP項目的一些展望,剛才提到的政府視角,其實也可以做另外一個理解,即投資人應該選什么樣的項目,第一你選的項目是地方財力能支付的;第二這些項目是符合政策導向性;第三是結構清晰,比如項目融資的需求,進入退出機制和投資條件優化等。
拿個具體的角度說,PPP項目中為什么要規定一個十年期?而不是三年?我認為從投資人視角來說,需要有一個管理和運營周期的概念,項目有一個生命周期。目前很多PPP合同有限制性條款,比如在2-3年內禁止做股權轉讓。此舉的目的是為了防止出現一些名義上的PPP項目的出現。但這里面其實內含一個矛盾,政府和社會資本合作投資一個項目,這就叫做資本性的行為,而資本本質的東西是需要流動和市場的,當一個投資者投資一個項目以后,投進去以后就不能動了,這就形成了一個死的資金,這在某種意義上不利于市場經濟和市場投資人的動作。而對于項目的投資退出,目前市場已經有一些想法了,甚至可以預期,將來也許會有一個PPP的股權交易市場,或者資產交易市場,使得這種流動性在一種可被監控的狀態下,可以實現一個更好的資源配置的動作。當資本流動起來,再有一些交易平臺出現,就可以促進投資人退出的多元化。雖然目前具體路徑還不清楚,但是已經出現了一些導向性的思路。

一、構建多元化退出機制關于退出的問題,國務院已經明確了退出的路徑,首先要穩步運行,不能因為某家公司退出,造成城市水電氣供應不上,這種關于民生保障的事情是不允許的,所以要保證在項目合作期之后有相關接管、投資回收、資產處理等一系列動作的實施。

二、積極發揮金融機構作用在前期資本金的投入方面,鼓勵不同類型的企業組建聯合體的方式參與PPP項目,按照不同階段承擔風險獲得回報。我個人的理解是,作為政府來說,這里有一個綜合成本的概念,有些企業自己的運營管理能力很好,但是融資能力一般,這時候如果有一個搭檔,比如一家基金或者是一個金融機構,他們可以提供很好的融資渠道,從而達到更好的服務質量,這時雙方可以簽一個聯合體協議,聯合體協議在投標中需要披露,也可以納入到合同體系里面去,這實際上就形成了一種退出路徑,因為聯合體之間可以做股權轉讓。財政部也提出了期限變更、內容變更,這是對PPP服務質量強強聯合的內生要求。

關于主體變更,合同轉讓等,因為現在沒有太具體的政策文件,在此提出了一個思考。項目中,合同標的物和股權一定程度上是可以轉讓的,比如一個十年期的項目,前三年社會資本做的很好,第四年他可能因為資金流動性問題,此時必須把資產或股權賣掉,否則對于政府方也是不利的。金融機構需要有更深度的參與。因為PPP是投資體制改革的產物,所以當投資體制有變動時,金融資本的舉措或動作沒及時跟上,那可能對于投資體制也會有掣肘。正常的情況下,我理解金融機構在投項目、選項目的時候,趨向是中庸,也就是不追求高價值,避免高風險。但是在投資體制發生大變動的時候,避免高風險不一定能守得住原有市場,因為此時想找到跟原有價值體系相匹配的項目就很難。
現在很多都提到PPP的基金參與。我們項目中了解的一個情況是,現在各個地方包括省級自治區級和市級都有基金的行為,但是錢投不出去,地方又缺錢。關于這個問題我個人理解是:政府的一些項目達不到基金的管理和風控的要求,此時就造成了項目需求和金融供給側的不平衡,這個是暫時性的。解決辦法就是要動,不是政府要動就是金融機構動。這里面可能有兩方面的動作,一方面,我個人更傾向于金融機構需要往前趕,它們的一些風控和項目選擇的條件甚至批件的要求需要有些小調整。

三、優化信用環境對地方來說有一個信用環境的問題。但是地方在履約的時候容易有兩個動作,一個叫做不承諾,一個叫做過度承諾。不承諾情況在2014、2015年有很多,比如當時一個項目需要地方主官牽頭,各位領導共同做了一個決議,決定決策風險共擔。但兩年以后,也就是2016年,地方政府出現另外一種情況,就是過度承諾。一些項目的文件體系非常漂亮,一點流程問題都沒有,但此時可以看見地方將這個承諾對應了20-30個項目投資人,每個都給了承諾,這個時候就有問題了,這時作為單體投資人是看不到整個地方所有項目情況的。這時就需要地方政府自律,還有上級政府對他進行的他律?,F在這種對地方過度承諾的約束其實也在形成,比如一個PPP項目如果不能按期支出,上級政府會把轉移支付扣下來。作為政府方來說,這就是對信用環境做了規定。包括財政部推動的采購信息的共享,目的就是讓地方政府在采購社會資本的時候,信息更加充分,達到一個綜合成本降低的目的。

日本高清www午色夜在线视频网站-高清无码在线观看-手机看片久久国产免费-中文字幕在线精品乱码学生