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            1. 楊寧:片區開發PPP項目的模式與思考

              來源于:中國投資咨詢 日期:2016-04-29

              中國投資咨詢有限責任公司咨詢總監楊寧發表主旨演講

              非常高興在這里跟大家分享。在我國現行有效的法律法規中,并沒有對于“片區開發”的明確定義,我談一下自己的理解,基本上可以分為兩大部分,一個就是土地的一級開發,第二個就是公共服務設施、項目建設和運營。片區開發屬于財政部PPP項目庫的19個行業之一,19個行業是依據國辦發42號文給出的13個行業作為基本的依據,并結合財政部預算司、經濟建設司采用的行業劃分標準劃出的,片區開發是其中的一個。

              片區開發PPP項目案例及特點

              截止到2016年4月13號,財政部PPP項目庫中片區開發項目數量達到473個,占比是6.14%,分別是園區開發、城鎮化建設、土地儲備、廠房建設和其他。第一類是園區開發,大家可以看到基本上分為兩個項目包。一個是港口碼頭類,實際上是一個綜合保稅區的建設;一個是綜合服務和廠房,這兩塊有相對明確的特點。第二類就是城鎮化建設,一是項目區居民、企業房屋收購、拆除、土地收儲;二是基礎設施建設項目;三是公益性項目。大家也能看到,從單個項目的劃分類型來看,土地儲備運行了很多年,相對成熟,也相對清晰?;A的公益性項目,如果拋開PPP開發項目這個概念來說,它本身在PPP項目庫里面是可以單獨形成一類的,所以它本身也呈現出一種邊界比較清晰的特點。這個跟第一類的園區開發類,實際上特點是一致的。第三類是廠房建設,我們舉個湖南的項目,除標準廠房建設之外,還包括了管網工程,它呈現出的范圍比較清晰,相對來說工程量以及投資額也相對容易測算。第四類是土地儲備,現在有很多的PPP項目,比如棚戶區改造,在大的出發點之外,加了一些土地儲備,甚至于加了一些產業園區這樣的一些想法在里面,所以說只從土地儲備來說,實際上已經運行了很多年,相對來說還是跟上面的特點一樣范圍清晰。

              如果把上述的四類分別摘選出一個項目來進行分析的話,會呈現出什么樣的特點呢?

              首先是現在已經入庫的項目,或者比較容易落地的實施項目,同類型的子項目疊加形成的片區開發項目,它的邊界條件是相對比較清晰的。這樣也容易在政府與社會資本之間進行權利和義務的分配。第二是片區開發項目投入高,平均的投資額為19.26億元,遠遠超出PPP項目前兩名的11.49億元和5.38億元。第三個特點就是合作周期長,這往往是多種原因造成的。有的是本身性質決定的,另一個原因就是現在的項目基本上都是項目綜合體,其中一個項目是長周期的,就會導致整個的項目包合作周期拉長。

              除了這三方面外,我們還總結出了未來片區開發項目的趨勢,即綜合性會逐步增強。我們舉一個簡單的案例,汕頭有一個濱海新城的PPP項目,就是土地一級開發以及隧道建設做了一個綜合??赡茏铋_始的想法是要修一條隧道,這是簡單的PPP項目,但是受限于各項資源的限制,或者說投資人整體財務回報的要求,在上面嫁接了其他的項目包,所以它變成了綜合性質。在這種情況下,實際上會使整個項目綜合性增強,各個方面的設計難度也會增大。

              PPP模式應用于片區開發的思考及探索

              首先我們認為片區開發項目包組合后內容具有多樣性,但絕不是一個簡單的1+1+1。既然以PPP項目開發的形式出現,就要認識到它涉及到很多問題,一是涉及到更多的單位和部門,還有運行結構、投資結構、風險回報機制。它的項目邊界肯定不如單體PPP清晰,所以我們認為在未來進行片區開發PPP項目推進的時候,需要更加的仔細、謹慎,明確好項目的建設投資內容,確定項目的范圍和邊界等項目條件,同時進行嚴格的合理收費機制和風險管理機制。具體包括以下幾方面:

              一是完善PPP協議結構。實際上現在一些地方已經實施的小城鎮處理廠,尤其在北京,由于它的項目相對分散,有可能是多個規模不大的污水廠打包去做;而一個片區開發的PPP項目,從復雜程度上遠超這樣的捆綁的項目。我們建議采用主體+單體項目的協議形式,將主體協議分解為一系列基于單體子項目的組合協議,更可以合理分配整個項目的權利和義務。

              二是加強項目的績效考核和監管力度。因為一個捆綁型的項目,可能涉及到多個子項目,對項目整體進行進度控制、成本控制、質量控制、風險控制以及績效管理等,可以避免單體項目出現問題,保證整體項目的持續性推行。

              三是合理分配權利義務,協調多方合作。由于子項目的多樣性,政府方往往涉及當地財政局、發改委以外的其他主管部門,如住建委、水務局、環保局、交通局等,所以需要相關各個主管單位協調合作,合理分配并明確約定各方權利義務,共同推進PPP項目申報、審批、監管等事宜。

              四是立項階段需注意土地規劃與可研批復的時差問題。片區開發項目具有很強的綜合性,項目范圍土地性質更加復雜和多樣,可研可能與當前土地利用總體規劃或控制性詳細規劃存在出入,需申請修改。若控規修改涉及城市總體規劃、鎮總體規劃強制性內容的,則應當先修改總體規劃,再修改控規。二者的修改流程都較為復雜,所需時間較長。在項目立項時,應考慮此因素對項目推進的影響。

              五是評估階段需注意財政承受能力不可超10%。按照規定,在進行財政承受能力評估時,財政每年支付額占當年一般公共預算支出的比例不應超過10%。但很多片區開發項目涉及土地一級開發,實際付費來源于政府性基金支出,而非一般公共預算支出。因此,政府在鼓勵片區開發項目推進的同時,還應考慮此規定的影響。

              總結及建議

              我們認為PPP片區開發項目應加強單體量的控制,提高綜合協調、風險把控和模式創新能力,同時鼓勵支持有片區開發經驗、對該片區有詳細調研分析的企業參與,而不是簡簡單單圈下來,再去做一些運作,這樣更能夠切實提高PPP片區開發項目的落地。

              謝謝大家!

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