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            1. 肖光睿:片區開發類PPP項目國際經驗的啟示

              來源于:中國投資咨詢 日期:2016-04-26

              非常榮幸來參加今天這個論壇,在此感謝北京國家會計學院和中國投資咨詢公司。

              伴隨新型城鎮化的發展,片區開發PPP項目在中國有較大需求,這是共識。不同于單個的項目,這一類項目綜合性強,且受到相關法律體系的影響,包括不同國家的發展階段、財稅制度、土地政策不同,尤其是在歐美發達國家,各種社團對于社會、文化、環境等各方面的關切,也使這一類項目模式呈現出多樣化,沒有一個統一的模式。對照國際經驗,我們的片區開發類項目在體量上、規模上甚至復雜程度上都遠超于國外。

              國外PPP項目的相關案例及經驗

              參考不同國家這方面的國際經驗,我們發現一個趨勢。在英美發達國家,PPP片區項目更多的是在舊城區的改造,因為它本身沒有很多的增量新建的項目,大量都是存量的項目,更多的是城區老舊建筑或者是舊城改造的項目。比如說英國的Docklands開發成倫敦地標金融中心的項目,還有近年最新的英國Kings Cross相鄰的歐洲之星火車站周圍區域的改造,另外就是美國福特島的項目。實際上,這些國家并沒有完全將這些項目稱之為PPP,但是其中或多或少都有政府和企業合作開發的經驗。而以印度為代表的亞洲、非洲的發展中國家,很多的片區開發項目跟中國相類似,對于工業園區都有大量的需求。

              現在,我介紹一下英國Docklands的區域開發項目。英國專門頒布過一個新城開發法和城市發展法,根據這個法律中央政府授權成立了一個專門的機構London Doclands Development Corporation,縮寫為LDDC,來代表政府行使相應的權力,負責整體的開發。這個機構翻譯過來是一個半自治非政府的組織,是完全市場化運營的,所有董事由中央政府來任命。近年來有一些調整,因為之前任命的時候,這個董事會成員里面沒有考慮當地人員,受到了一些批評;近年來有一些改變,要求董事會的11人中有3人必須是來自于當地的政府成員。所以英國是由中央政府嚴格按照法律授權建立這樣一個市場化運營的機構代表政府行使部分行政權力。由開發公司與相應的一些開發商,包括運營企業去簽署合作的協議。這個項目歷時十幾年的時間,到1998年結束,開發商有一些采用了競標的方式,也有一些是沒有采用競標的方式??傮w來說,引入的私人資本回報主要來自地產物業收益和招商稅收增值分成。

              這個項目的成果很明顯。因為建成了倫敦的金融城,泰晤士河兩岸全部改變了。LDDC宣稱政府僅投入了18億英鎊,撬動了72億的私人資產。但是也有意見指出,因為這個項目里的私人資本主要是一些商業地產和配套的公共設施的服務建設,整個區域內最基本的交通基礎設施,仍然是由政府來承擔的,倫敦交通局對這個項目的配套支出總額大概達到了57億英鎊。這樣算的話,基本上政府和企業投資各占一半。對于英美國家而言,除了商業可持續性外,整個項目在實施當中,還會受到當地社會非政府組織的關切、質疑甚至抗議,因為在這類國家,除了商業可行性以外,社會、經濟、環境等可持續因素會被較多強調。

              我們再來看下印度的一個紡織工業園的項目。這個紡織工業園是由聯邦政府制定的并且有相應的政策和資金支持,由中央政府和州政府分別出資和社會資本組成項目公司,收益來自于園區企業按所占土地和建筑面積付費和政府提供的可行性缺口補貼。特別要提到的是,這個項目印度的紡織部作為行業主管部門,任命專門的項目管理顧問,來負責監督、督促整個項目的實施。項目管理顧問的職責包括園區選址,促進有當地產業參與的SPV形成,制定項目計劃并提交審批,協助SPV招標采購、建設和運營維護,協助SPV實現融資承諾,監督進度并向紡織部提交進度報告和與州政府保持協調溝通。

              談園區其實一直繞不開的就是土地的相關政策。在土地私有化程度比較高的國家來講,土地是印度這些國家的最大問題。近年來印度開始推行新的New Land Pooling Policy,類似于我們在推的土地流轉,但進展情況不是特別理想,最新的消息是政策有一點在后退。所以可以看到,各國在這一類項目當中,包括配套的政策制度都在進行一些發展變化。

              說到國外這一類的例子,不得不說它相關的法律政策、配套體系的建設。對于片區和城市發展項目來說,英國有專門的住宅和城市發展法,對政府行政授權有明確的規定,比如說代表政府行使這些權力的公司,是如何去獲得授權、應該得到哪些權力包括規劃、征地操作的流程機制怎么去設立。有趣的是,我專門摘抄了英國新城法里面的一段,法律規定在一定的條件下達不成自愿的征遷情況下,政府也是可以強征土地的。但是有很多的限制,首先必須在達不成自愿努力之后,報請相關的國務大臣同意,經過一定的規定程序,才可以去做土地強拆,而且不僅包括項目區域內的土地,相鄰只要需要服務于項目開發目的,以及項目區域之外需要服務于這項目的,按照法律都是可以強拆的。

              再來看美國福特島的例子。因為福特島屬于夏威夷珍珠港,是美國海軍的地方。美國國會專門通過一項法律允許美國海軍對其多余資產進行評估和資產轉讓,來換取基地基礎設施重建的服務。關于我國片區開發類PPP項目的思考簡單的介紹了以上幾個國外的例子,大家應該有了很直觀的感受。比起我們的項目,這些都太簡單了。

              關于片區開發PPP項目的困惑和思考

              首先,急需配套的法律政策,不僅是對片區內的項目,對于我們所有PPP的項目都是需要的。片區內項目如何去明確政企的職能邊界?在我國,很多社會資本簽了PPP協議以后,整體的項目開發、運行、建設、招商等工作,很大程度上都是由它來做。但是社會資本畢竟不可能代替政府行使行政權力,或者說是實質上承擔職責,扮演“二政府”的角色。這時政企邊界如何有效的劃分?如何通過法律來規范和授權?我想在片區類項目里這是特別需要明確的。

              另外,經營性、準經營性和非經營性項目該如何合理打包和搭配。同時,在一些實踐項目中,基本上是靠土地的收入或者通過一些稅收的分成構成一個項目的收益來源,但是這一類的項目,政府承諾的支出是否合理合規?現在政府支出承諾都要求進預算,但如何從正式程序上進預算,如何申請使用預算支出并無明確的規則,我想這是財政部下一步的工作,即對預算資金使用明確管理辦法。還有一個,就是社會資本需要具備開發的綜合能力。

              最后一點,除了PPP操作的規范性,項目能否成功還在于項目本身,我們需要做好資源的盤點,對項目本身進行規劃和定位。比如要在四線城市建一個亞洲的金融中心,無論怎么樣去操作,一定不可能成功。所以地方政府推出片區類項目的時候,一定要對項目進行合理、準確的規劃定位。

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