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            1. 焦小平:PPP不僅僅是融資手段

              來源于:中國投資咨詢 日期:2016-04-08

              在日前舉行的“2016(第十四屆)水業戰略論壇”上,財政部政府和社會資本合作(PPP)中心副主任焦小平以“PPP改革在中國”為題,全面論述了我國PPP的發展特點、發展模式和發展方向。

              1 創新發展“新引擎”

              十八屆三中全會以來,中國經濟從高速發展轉向更加注重質量和效率的平衡發展、全面發展,以投資推動為主轉向以市場和創新驅動。資本是產業的血液,在中國城鎮化發展進程中,如何創新利用社會資本促進公共服務轉型升級,是當前創新發展中的一大主題。

              對此,焦小平指出,如何把政府意愿和市場活力、政府發展規劃與市場的創新和能力有機結合,是未來發展必須要解決好的一個問題。PPP就是一種政府與市場互動協調發展的連接器、創新發展的轉換器、推進器和加力器。

              據焦小平介紹,PPP在我國并不是一個新生事物。上世紀90年代初,大量BT、BOT等模式已在我國水領域加以應用,在以政府主導投資驅動增長模式中,PPP更多被視為政府市場化融資手段;2013年后,我國經濟發展格局發生巨大變化,國家治理現代化擺在更重要的議程中,發展驅動也逐步從政府主導轉向市場創新驅動;2015年新《預算法》的出臺,宣告傳統政府融資平臺時代的結束。

              “經濟發展進入新常態,速度放慢和產能過剩是表象,根子在發展的質量、結構和效益上。如果仍走政府投資拉動的老路子,不僅做不到可持續增長,而且還會帶來更大的資源配置扭曲浪費和結構失衡。如何引領經濟走出新常態是中國未來發展的大命題。”焦小平認為,根本出路是要釋放社會活力,轉換發展動力,讓市場在資源配置中發揮決定性作用。

              在此背景下,國家對于PPP的改革也逐步推進,那么如今又該如何正確認識PPP?

              “如果仍把PPP作為融資手段,這種理解是片面的。PPP是一種市場化、社會化公共產品公共服務供給管理方式,是創新發展的一種‘新引擎’,應被賦予新內涵。”焦小平強調。

              同時,PPP還是國家治理方式的改變。過去政府是全能型政府,現在要做有限政府、法治政府和高效政府,政府和市場要平等合作,要做到有所為有所不為。此外,我國是一個轉型中的新興經濟發展中國家,PPP模式作為一個市場化產品,不但需要一個健全的市場環境,還需要行政、財政、投融資體制改革的配套。

              “不進行行政體制改革,市場化經營進不來、轉不動。PPP對社會資本來說是一種有償、長期、分期收回投資的商業行為。如何保障企業收回長期投資?在這次PPP改革中,PPP項目支付機制進行了擴圍,除了使用者付費外,又增加了政府付費、政府和使用者混合付費兩種機制,把政府的錢袋子和政府在項目合同中支出責任掛鉤,所以財政體制改革必須跟上。對于投融資體制改革,凡是可以讓市場進入的,政府要退出,角色要轉變。”焦小平解釋道。

              從微觀層面看,PPP改革是政府公共服務管理模式的變革。它具有五個特征:第一,公開競爭。即通過公開公平競爭選擇最有能力的社會資本。第二,把風險和收益掛鉤,在政府和社會資本間合理分配項目風險。第三,全生命周期合作。即把設計、建設、運營、維護等環節進行整體優化。第四,做到按效付費。把項目回報機制與績效掛鉤。第五,公開透明。

              2 PPP改革不能搞“一窩蜂”

              對于如何規范推進PPP改革,焦小平指出,首先是制度建設。主要從三個層面進行。第一是法律層面,如預算法、政府采購法,還有正在推進的PPP法和特許經營條例。第二是各項政策規定。第三是操作執行層面的操作指南、合同指南和標準體系等。

              其次是機構建設。這次PPP改革是供給側結構性改革,政府的改革力度要加大。同時,政府還要轉變職能,簡政放權,放管結合。在財政統籌下,各部門分工協作、優化服務。財政部專門成立了PPP中心,絕大部分省市都成了相應的PPP中心。

              “PPP是一項綜合性改革,絕不可能搞一窩蜂。”據焦小平介紹,財政部把2014到2016年作為示范期,通過采用示范項目戰略,發揮示范項目就近教育、就近培訓、就近引導作用。希望通過3年的實踐,能探索出一條可復制、可推廣、可放大的PPP改革路線。2014年財政部發布第一批示范項目時,各地政府對PPP不了解,選30個項目都非常困難。2015年篩選第二批示范項目時,情況有了很大改變。兩批示范項目共覆蓋13個行業,共233個項目。其中,綠色和低碳項目占50%。關于水環境類項目,包括環境保護、污水治理、環境綜合治理生態、濕地保護等約占10%。經過近3年的改革推進,PPP作為市場創新、市場動力為主的公共產品的供給方式在社會各界取得共識,PPP已經成為各地政府穩增長促改革惠民生的重要抓手。

              然而,不可否認的是,如今PPP改革還面臨一些挑戰,其中包括政府轉變觀念還不夠、創新的意識不足、PPP的落地率有待提高、民營企業參與度不高等。“此外,融資也是一個挑戰,PPP融資還沒有轉向以項目現金流為主,傳統資產負債融資仍是主流方式。建立PPP基金是政府支持PPP融資的一種方式,當前地方積極設立PPP產業基金,財政部也成立PPP融資支持基金,它對所有社會資本開放。”焦小平說。

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