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            1. 是否成立PPP項目公司,誰說了算

              來源于:中國投資咨詢 朱磊 日期:2016-03-30

              經過多方的共同推進,政府與社會資本合作(PPP)模式已經被社會各方廣泛接受,然而在項目實踐過程中,時常有客戶困擾于是否可以不設立項目公司,政府是否必須參股項目公司,政府參股項目公司比例等問題。為了解決大家的困惑,今天,我們就來“扒一扒”PPP模式中項目公司的那些事兒。

              政策法規對項目公司的規定

              在PPP實踐中,雖然許多PPP項目會要求專門針對該項目成立項目公司,作為PPP項目合同及項目其他相關合同的簽約主體,負責項目具體實施,但現有的政策法規并無強制設立項目公司的要求:

              六部委聯合發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第十六條要求“實施機構應當在招標或談判文件中載明是否要求成立特許經營項目公司”,這表明開展特許經營時可以根據項目實際自由選擇是否設立項目公司。但《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》并未對政府方是否可以作為項目公司的股東作出具體的規定。

              財政部發布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)第十一條要求“項目實施機構……組織編制項目實施方案”時應在實施方案的“項目公司股權情況”部分“明確是否要設立項目公司以及公司股權結構”。值得指出的是“社會資本或項目公司”的表述在《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》出現高達31次,可見財政部的政策文件中不僅沒有規定PPP項目中必須成立項目公司,反而要求實施機構應根據具體情況選擇是否設立項目公司。

              關于政府方對項目公司的出資要求,《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》第二十三條指出“社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。”也就說政府既可以入股項目公司,也可以選擇不入股項目公司,但當政府方選擇入股項目公司時,應選擇參股的形式,通常不能作為項目公司的實際控制人。

              設立項目公司的目的

              政府和社會資本之所以選擇成立項目公司,主要是希望通過成立項目公司實現如下目的:

              1、明確聯合體內部的權責利。當多個社會資本以聯合體的形式參與PPP項目時,應以聯合出資成立項目公司的形式明確各聯合體成員之間的投資責任和相關權益的分配。

              2、隔離PPP項目的投資風險。項目公司通常是依據《公司法》成立的具有獨立法人資格的經營實體,除了PPP項目合同的履約責任外,社會資本只對項目公司承擔有限責任,保障社會資本母體投資風險的可控。

              3、政府為資本金投入提供支持。為了提高項目對社會資本的吸引力,增加項目融資的可實現性,許多政府選擇承擔部分的項目資本金的出資責任,參股項目公司便成了很好的選擇。

              4、便于屬地化管理分享稅收。當項目所在地以外的社會資本被選中時,與項目相關的部分稅費并不在項目所在地繳納,項目所在地政府無法分享該部分收益,而選擇在當地成立項目有利于分享稅收。

              未設立項目公司的原因

              雖然項目公司可以為PPP項目的落地提供諸多便利,但并不一定是最優的選擇。在PPP實踐中,出于諸多的原因,許多政府和社會資本選擇不設立項目公司。

              一方面,包括銀行在內的許多金融機構,對PPP項目融資模式認識仍然不足,未能形成與之相適宜的項目融資評估體系,往往按照傳統模式要項目公司的母公司提供連帶保證責任,有時甚至需要追溯到實際控制的自然人,致使隔離項目風險的目的無法實現。在沒有聯合體共同出資的情況下,社會資本選擇另行成立項目公司負責運營,往往會因為增加管理層級,大幅抬升管理成本,降低項目運行效率而顯得不合時宜。

              另一方面,許多地方政府期望由社會資本承擔PPP項目全部的融資責任,并不愿意為PPP項目提供資本金支持。在項目已通過履約管理、行政監管和公眾監督實現對項目充分監管時,政府強行要求成立并入股項目公司,甚至要求過多決策權,可能使社會資本方無法充分發揮在項目設計、融資、建設以及運營等方面的優勢,導致降低項目公司經營效率,不利于提升公共產品的供給數量和質量,因此許多開明的地方政府并不強行要求成立并入股項目公司。

              未設立項目公司的PPP項目實踐

              在操作實踐中同樣存在著不少未成立PPP項目公司的案例。財政部PPP中心自2月24日啟動“財政部PPP示范項目系列介紹”以來,截至3月24日共公布了22個已落地的PPP示范項目,有四個項目社會資本方與項目公司完全相同,表明這四個項目并未另行組建項目公司。

              四個未設立項目公司的示范項目涉及污水處理、環境綜合治理、旅游以及市政工程四個行業,項目分屬江蘇、貴州、云南和吉林四個省份,分別是財政部第一批示范項目和第二批示范項目,選定的社會資本方均為項目所在地成立的民營企業或中外合資企業,便于屬地化管理。

              財政部PPP中心對前述示范項目案例的推廣和介紹已經在向社會公眾傳達這樣的信息:各級人民政府在項目實施方案設計時,應充分考慮項目實際情況,不必強行要求社會資本組建項目公司;更不必在未實際出資的情況下,在項目公司中索取不必要的權利;優先選擇履約管理、行政監管和公眾監督等方式實現對項目的監管,給社會資本更多發揮自身經營優勢的空間。

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