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            1. 1.65萬億投資來襲,公路項目如何靠PPP成功“搶位”?

              來源于:中國投資咨詢 周良儀 日期:2016-03-28

              “十二五”期間我國已完成高速公路通車里程超過12萬公里。這一數據已經超過美國,使我國成為世界上高速公路通車里程最長的國家。在看到這振奮人心的成績的同時,我們也需要冷靜思考,“十三五”期間我國還需要繼續建那么多路么?需要建什么樣的路?要怎么建這些路?由誰來建這些路?

              “十三五”公路建設仍是重點
               

               

              在李克強總理所做的2016年政府工作報告中,本屆政府首次以投資額總量明確提出了公路建設的總目標,即“完成公路投資1.65萬億元”。這也是政府本年度“發揮有效投資對穩增長調結構的關鍵作用”的重要舉措之一。

               

              在剛剛印發的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》(簡稱“十三五”綱要)中也提出,“十三五”期間加快推進由7條首都放射線、11 條北南縱線、18條東西橫線,以及地區環線、并行線、聯絡線等組成的國家高速公路網,推進高速公路繁忙擁堵路段擴容改造,新建改建高速公路通車里程約3萬公里。


              可以預見,持續了十余年的公路建設大潮在“十三五”期間不會退卻。可能有人會問,我們高速公路通車里程已經超過美國,還不停地在公路領域投入是否有過度投資之嫌?讓我們來看一組數據,《國家公路網規劃2013-2030》(簡稱《國網規劃》)提出,截至2013年全國還有900多個縣沒有國道連接,有18 個新增的城鎮人口在20萬以上的城市和29個地級行政中心未實現與國家高速公路相連接。同時我國路網還存在著運輸能力不足,部分國家高速公路通道運能緊張、擁堵嚴重,不能適應交通量快速增長的需要;網絡效率不高,普通國道路線不連續、不完整;國家公路與其他運輸方式之間、普通國道和國家高速公路之間的銜接協調不夠等諸多問題??梢?,我國公路建設任重而道遠。

              “十三五”期間建什么路?
               

               

              前文提到我國公路網仍有較大的提升空間和建設需求,錢是一定要投下去的,但投向何方是值得深思的問題,“十三五”綱要在這個問題上也指明了方向。“十三五”期間要“完善國家高速公路網絡,適度建設地方高速公路,推進普通國省道提質改造和瓶頸路段建設,加強農村公路建設”。從“十三五”綱要中的指導性意見可以看出,中央對于下一步交通公路網建設的方針已經由前十年的“大水漫灌”和“全面鋪開”,轉變為“精準建設”。


              根據《國網規劃》的數據,我國在2030年左右國家高速公路網通車里程計劃達到11.8萬公里。根據交通部路網中心數據,截至2015年我國全國高速路網通車里程已經超過12.5萬公里,其中國家高速公路約9萬公里。同時,我國目前在建國家高速公路約2萬公里。也就是說,國家高速公路網將很可能在十三五期間大部分建設完成,我國國家高速公路的新建空間已經不多,在十三五期間將以改造擴容為主要方向,同時進行重要節點聯絡線的建設。

              經過2013年新的國家路網規劃之后,眾多地方高速被納入了國家高速公路網,但各地方也提出了本省區的省高網規劃。很多地區省高網規劃仍然不能擺脫舊式“GDP饑渴”的思維,規劃超前、攤子鋪的過大,有的地區甚至提出“鎮鎮通高速”的口號。以西部某省區延黃河走廊帶為例,東西橫向不足60公里的寬度擺布了三條高速公路總車道數達16條。以此種不科學的方式急速擴張地方高速公路里程,不僅造成重復建設和資源浪費,更重要的是給地方政府帶來沉重的債務壓力。因此,中央在本次“十三五”綱要中為新一輪的地方高速熱降了溫,提出“適度建設地方高速”??梢灶A見在中央總調控下,“十三五”期間的地方高速擴展將會減速,建設重點將集中在打通國家高速公路斷頭路,區域性中心城市和新興城鎮的城市外環快速路以及重要節點城市的聯絡線等。

              我國國省道干線公路在以往的公路交通建設中歷史欠賬較多。由于地方政府將有限的公路建設資金用于建設地方高速公路,我國的國省干線公路普遍存在技術等級低,服務水平差,養護不到位等問題。對此,“十三五”綱要同樣精準的給出解決之道,即“推進普通國省道提質改造和瓶頸路段建設”。“十三五”期間,國家將以提升公路交通基本公共服務能力,改善人民群眾出行條件作為主要指標,國省干線普通公路升級改造將是公路建設的重中之重。

              加強農村公路建設是落實國家“三農”政策的重要舉措,也是國家實施精準扶貧實現全面小康目標的重要抓手。俗諺說“要想富,先修路。”中央歷來重視農村公路的建設,近三年來的政府工作報告均會提出新建改建20萬公里農村公路的約束性目標。十三五期間隨著中央打響扶貧攻堅戰和全面推進農業現代化,農村公路將一直是國家重點建設的領域之一。

              “十三五”期間怎么修路?

               

              “十三五”綱要提出的公路建設領域重點圍繞《國網規劃》制定,可以總結為完善國高,穩推地高,提升國省道,加強農村路。

              首先,完善國高。我國的國高網架構已經形成,但隨著我國經濟社會的不斷發展,人均國民收入穩步增加,經濟結構加快轉型,交通運輸總量將保持較快增長態勢。根據《國網規劃》預計到2030 年,全社會公路客運量、旅客周轉量、貨運量和貨物周轉量將分別是當前的2.7 倍、3.2 倍、2.2 倍和2.4 倍,主要公路通道平均交通量將超過10萬輛/日,達到目前的4 倍以上,京滬、京港澳等繁忙通道交通量將達到20 萬輛/日以上,現有高速公路服務能力和水平難以適應這樣的發展。因此,本著公路建設適度超前的建設原則,“十三五”期間對于目前擁堵的國家高速路段進行的擴容改造是必要的。

              第二,穩推地高。適度建設不是不建,而是精準的建。未來國家將加快實施新型城鎮化規劃和主體功能區戰略,城鎮化和城鄉一體化在“十三五”期間將明顯提速。因此,建設城市群內部重要節點城市和新形成的重要節點城鎮之間的快速公路通道,將發揮公路引導區域空間布局的作用,改善中小城市對外交通。

              第三,提升國省道。國省道是政府應該向公眾提供的基本公共服務產品。公眾通過國省干線普通公路網絡能夠舒適安全地到達目的地是交通公共產品最基本的要求。但是由于建設欠賬較多,我國的國省干線網絡道路等級和服務水平亟需提高。以國道干線公路為例,目前能達到二級及以上技術標準的普通國道路線約占60%。按照未來基本達到二級及以上標準測算,未來十五年共有約10萬公里普通國道需要升級改造。各地區省道路網也存在巨大的升級改造空間。東部地區省市大量的二級標準省道服務水平已經難以應付日益增長的交通量需求。隨著推進新型城鎮化步伐越來越快,這種狀況將更加嚴重。原有二級公路需升級改造為高等級公路。西部地區省份的省道網大多為三級、四級標準公路甚至砂石路。作為“一帶一路”戰略向西窗口的西部地區,公路基礎設施也亟待完善。在中東部建立起以一級公路為主體,二級公路為補充的高等級公路并行線,將其作為高速公路網的重要補充,提升公眾出行效率;在西部建立以二級公路為骨干,一級一幅公路為補充,一級全幅公路為重要節點聯絡線的路網,將是“十三五”期間我國國省干線建設的總目標。

              第四,加強農村公路。2016年政府工作報告提出了具備條件的鄉鎮和建制村要加快通硬化路、通客車。“十三五”綱要則提出,加強縣鄉道升級改造,農村道路安全設施建設和危橋改造。由于農村公路等級低,大車、重車占比高,每年都會有新的需大修農村公路出現,政府一方面要完成每年20萬公里的新建改建指標,另一方面還有應對不斷出現的修補情況。因此,國家及地方政府在農村公路領域的投入也會逐年加大。

              “十三五”期間誰來修路?
               

              一、當前不適合PPP模式運作的公路項目

              政府工作報告中提出了完善政府和社會資本合作模式(PPP),用好1800億元引導基金,中央預算內投資將增加到5000億元等舉措。這幾乎成了各領域緊盯的蛋糕,但相對于全國范圍內要完成的1.65萬億元公路投資來說也只是杯水車薪。那么,缺口是不是都應該由PPP模式來補?筆者認為,目前階段不是所有類型的公路都適用于進行PPP合作,比如對于國省干線的升級改造。

              根據去年交通部面向社會公開征求意見的新《收費公路管理條例》,只有高速公路,新建一級公路連續里程50公里以上,獨立橋梁、隧道,長度1000米以上三種類別的公路可以收費;國家確定的東、中部省、直轄市已經取消收費的二級公路升級改造為一級公路的(簡稱“二改一”),不得重新收費;新建和改建技術等級為二級以下(含二級)的公路不得收費。只有前三種公路才能采用使用者付費的交易模式進行PPP操作,而新建二級和“二改一”都不能按照使用者付費模式進行。以目前平原微丘區二類地區為例,新建二級公路的造價大概在每公里800萬元至1500萬元不等,“二改一”工程則為每公里3000至4000萬元左右,加上每年運維費用和五年中修、十年大修的費用,對于社會資本來說投入并不低。被“綁”在一條公路上10年、20年只能通過政府補貼平衡建設和運維成本,顯然是社會資本不愿接受的。

              以二級公路為例,上世紀90年代中后期到2000年前后,各省區市上馬了一批以BOT模式建設運營的二級收費公路。2009年由國家發展改革委、交通運輸部、財政部制訂《逐步有序取消政府還貸二級公路收費實施方案》經國務院辦公廳以國辦發〔2009〕10號轉發,全國范圍內開始逐步取消二級公路收費。很多省區市特別是西部地區,在逐步取消收費后二級公路運營水平逐年下降。究其原因,政府每年給予運營方的補貼不足以平衡運營維護公路的費用,運營方又失去了收費收入,因此只得縮減運維支出,最終導致政府提前回購的結果。

              《國網規劃》提出,“繼續實施收費公路政策,鼓勵包括民間資本在內的社會資本參與國家高速公路建設。加大各級政府財政性資金投入,提高中央代發地方債券用于普通公路建設的比重,大幅增加中央資金對普通國道建設的補助力度。實施差異化的區域投融資政策,加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的扶持力度。”這些指導性政策其實已經明確了什么樣的路由誰來負責??偨Y起來就是:高等級公路、收費公路歡迎社會資本積極參與,國省干線中的普通公路則由國家和地方財政“買單”。

              但是國省干線普通公路升級改造需求巨大,全部由中央及地方政府買單無疑也并不現實。為解決這一矛盾,國家層面應提供更多的政策保障,以引導具有資金實力,具有高效建設運營管理公路項目能力的社會資本,主要可以從以下幾個方面入手:

              1、簡化審批流程。由發改、財政及交通運輸部門牽頭對有需求進行擴容、升級改造的既有國省道普通公路進行甄別,對符合條件的改擴建項目簡化其立項審批流程,建立國省干線改擴建項目庫并以年度為單位更新。

              2、財政補貼政策支持。鑒于目前運營中的國省干線普通公路中由地方融資平臺公司建設運營的存量項目占比較大,可對符合條件、規范實施的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量公路改擴建項目,施行存量項目獎補政策,即適用于《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》中對于存量項目的有關規定。

              3、完善收益回報構成。目前政府將國省干線普通公路的建設定義為基本公共服務產品,未來趨勢是逐步減少國省干線普通公路的收費,因此為了吸引社會資本參與國省干線的改擴建項目,應按《交通運輸部關于深化交通運輸基礎設施投融資改革的指導意見》政府購買服務的基本原則,由財政及交通運輸部門對于有社會資本給予合理回報,合理回報的構成可以包括:財政部規定的各項PPP補貼,交通運輸部年度建設補貼以及通過沿線土地開發收益等。

              4、加強績效考核。在給予社會資本合理收益的同時,交通運輸部門應對項目進行嚴格的績效考核,“明確績效目標,清晰反映政府的預期產出、效果和服務對象滿意度等內容,并細化、量化為具體績效指標,形成績效指標體系。”依據績效指標體系對項目進行全流程、全生命周期的績效考核并與項目收益掛鉤,對中修、大修等大規模運營維護活動進行單獨的績效考核。

              “十三五”期間隨著“一帶一路”戰略的深入實施,我國國省干線普通公路改造需求量最大的西部地區將成為國省干線擴容改造的主戰場,政府相關部門通過進一步簡政放權、實施各項獎勵政策,完善PPP模式等政策和措施將打破目前該類項目對社會資本吸引力不強的僵局,為國省干線普通公路的改造建設提供新的解決路徑。

              二、目前適合PPP模式的公路類型

              “十三五”期間公路建設中完善國家高速公路網、新建地方高等級公路以及西部老少邊窮地區高等級公路三類建設項目是PPP模式大有可為的領域。

              1、國家高速公路網擴容改造

              目前此類項目交通量趨于飽和亟需擴容。“飽和”說明這一走廊帶已被證明了擁有充足的使用者,通過使用者付費可預期未來足以平衡擴容改造和運維產生的成本,且可產生可觀的收益。但此類項目往往存在既有的運營管理者大多為各省交通投資公司或高等級公路投資公司。若引入新社會資本操作項目,恐因權屬轉移等問題引發糾紛,影響項目的落地和推進。所以,建議盡量沿用原運營管理者作為社會資本與政府從新就擴容改造工程進行新的PPP合作。

              2、新建地方高等級公路

              此類項目屬于新建項目,沒有歷史遺留問題,適合進行PPP模式合作。地方高等級公路的基本功能是服務于地方重要節點城市以及新型城鎮化背景下形成的中小城市和新興小城鎮,潛在交通量較為可觀。此類項目可根據交通量的預測結果來確定是單一按照使用者付費模式亦或是按照使用者付費加可行性缺口補貼模式進行操作。同時,根據《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》(財建[2015]111號),社會資本可以取得沿線土地資源開發權作為對價。該政策的推出也有助于提高社會資本參與此類項目的積極性。

              3、西部老少邊窮地區新建高等級公路

              此類項目大多為國家或地方戰略性項目,比如有助于發展少數民族地區經濟,有助于集中連片貧困地區脫貧,有助于提升國家邊疆地區安全水平等,往往考慮的是社會經濟效益而非財務效益。此類項目國家層面往往在預算內會安排專項補助,在建安費一項上有100%至50%不等的補貼。即便如此,西部老少邊窮地區地方政府往往也無法承擔高昂的建設費用和運維費用。國家的建安費補貼某種程度上降低了社會資本參與的風險,有的項目只需要社會資本配相對少量的建設資金,通過使用者付費加可行性缺口補助的形式基本可以平衡建設及運營成本并可確保一定的合理收益。

              “十三五”期間,在中央“精準建設”政策的指導下,通過進一步完善國家投資、地方籌資、社會融資相結合的多渠道、多層次、多元化投融資體制,我國的公路建設必將朝科學化,合理化,效益化的目標更近一步。公路領域進行PPP模式的運作已經20余年,較之其他基礎設施建設領域體制機制都更加成熟,相信建設之路已在腳下。

              (本文系獨家原創稿件,未經授權,不得轉載。經授權轉載時,請注明來自中國投資咨詢,對未注明來源的,我們將保留追究法律責任的權利。文章內容不代表公司立場,不作為投資及決策直接依據,僅供參考。)

               

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